領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研工作制度

2024-12-19 制度

　　在社會發(fā)展不斷提速的今天，制度對人們來說越來越重要，制度是指一定的規(guī)格或法令禮俗。那么什么樣的制度才是有效的呢？下面是小編精心整理的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研工作制度，歡迎閱讀與收藏。

　　領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研工作制度 1

　　為切實加強領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍建設(shè)，進一步改進領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，更好地深入基層、深入實際，幫助基層解決實際問題，總結(jié)基層典型經(jīng)驗，更好地推動全面工作，制定本制度。

　　一、指導(dǎo)思想

　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅持解放思想、實事求是的思想路線，以xxxx為中心，以打造高素質(zhì)的xx干部隊伍為目標，重實際、說實話、辦實事、求實效，切實改進領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和工作作風(fēng)，促進xx事業(yè)不斷協(xié)調(diào)、全面、可持續(xù)發(fā)展，為xx市經(jīng)濟快速平穩(wěn)發(fā)展提供堅實保障。

　　二、調(diào)查研究內(nèi)容

　�。ㄒ唬┬麄鼽h和國家的方針、政策，宣傳上級的指示精神，宣傳市局制定的方針、目標、決策和近時期的任務(wù)。

　�。ǘz查基層單位的稅源管理、稅收執(zhí)法、民主管理、班組建設(shè)、精神文明建設(shè)、勞動紀律等方面的工作。

　�。ㄈ┥钊牖鶎娱_展課題調(diào)研活動。針對我市xx工作所面臨的問題，擬定課題，帶著問題下基層開展課題調(diào)研，聽取基層工作人員呼聲，詳細了解基層實情，為市局黨組決策提供有價值的參考資料。同時，廣泛征求基層對我市xx工作和局機關(guān)工作的意見，以便我們及時改正平時工作中德問題和不足。

　�。ㄋ模┲笇�(dǎo)和督促基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作。深入了解基層工作現(xiàn)狀，積極指導(dǎo)基層單位的日常工作，為基層建設(shè)和運行理清思路，出謀劃策。善于發(fā)現(xiàn)基層單位工作的好經(jīng)驗、好方法，認真總結(jié)，及時推廣。及時發(fā)現(xiàn)基層單位工作存在的`問題，對于能解決的問題，要當面予以解決，不能及時解決的，帶回單位認真加以研究，盡快形成解決方案，逐步加以解決。

　　三、調(diào)研時間

　　領(lǐng)導(dǎo)班子成員深入基層調(diào)查研究每季度不少于一次。

　　四、調(diào)研方式

　�。ㄒ唬┗鶎诱{(diào)研可以單獨進行，也可以帶領(lǐng)相關(guān)人員組成調(diào)研組進行。

　�。ǘ┛梢约袑ｎ}問題下基層，也可以分段多次下基層。

　�。ㄈ┰诨鶎涌梢砸宰咴L部分人員、召開職工座談會、發(fā)放調(diào)查問卷表等形式，了解職工的反映，聽取職工對本單位或全局工作的意見。

　�。ㄋ模┥钊牖鶎铀犉髽I(yè)調(diào)研。

　�。ㄎ澹┡c基層干部談話。對基層領(lǐng)導(dǎo)干部工作作風(fēng)、執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制情況進行調(diào)研。

　　五、調(diào)研工作要求

　�。ㄒ唬┚诸I(lǐng)導(dǎo)班子成員結(jié)合自己分管工作，將調(diào)研工作列入重要議事日程，堅持求實務(wù)實，廣泛與基層人員接觸，傾聽意見，了解真實情況，解決實際問題，力戒形式主義。

　�。ǘ╊I(lǐng)導(dǎo)班子成員深入基層調(diào)查研究，要及時認真做好記錄，包括時間、地點、主要內(nèi)容等。

　　（三）對領(lǐng)導(dǎo)班子基層調(diào)研收集的問題，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和負責人要進一步落實責任，督促整改，限時辦理，積極協(xié)調(diào)解決。

　�。ㄋ模⿲φ{(diào)查研究中遇到的重大事項，局黨組成員要向局黨組匯報。市局領(lǐng)導(dǎo)班子每季度召開會議，通報深入基層調(diào)查研究情況。

　�。ㄎ澹┫禄鶎悠陂g，領(lǐng)導(dǎo)干部要認真執(zhí)行廉潔自律的有關(guān)規(guī)定，嚴格要求自己，樹立良好作風(fēng)。

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　　一、戶籍制度優(yōu)點

　　一是促進社會公平。目前農(nóng)民工的福利待遇與城市居民相差很大，改革戶籍制度，不是簡單地取消戶籍管理，而是要理清根根節(jié)節(jié)，讓農(nóng)民工真正享受與城市居民同等的福利待遇；二是有利于擴大消費。三是提高農(nóng)村生產(chǎn)力。推進戶籍制度改革，引導(dǎo)大量有條件的農(nóng)村戶籍人口轉(zhuǎn)戶進城，將擴大農(nóng)村人均耕地面積，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進農(nóng)民收入增長；四是促進城鄉(xiāng)資源要素一體化。按照世界城市發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)用地面積不是減少而是增加，農(nóng)民進城后，其分散的農(nóng)村建設(shè)用地可復(fù)墾為耕地、林地或生態(tài)用地；五是增加城市活力。青壯年農(nóng)民工及新生代轉(zhuǎn)戶進城，不僅讓城市更年輕，還可推遲城市老齡化，城鎮(zhèn)化的人口擴張，不能寄望于全部是大學(xué)生、留學(xué)生等“精英“，更多是“地上”涌過來農(nóng)民工，“骨頭連著筋”成為有機活體；六是降低社會管理和運行成本。

　　二、戶籍制度弊端重重

　　我國現(xiàn)行的戶籍管理制度是新中國成立以后，為適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的確立而逐步建立起來的，主要由三部分組成：戶口登記制度、戶口遷移制度和居民身份證制度。

　　無疑，現(xiàn)行的戶籍管理制度曾發(fā)揮了重要的歷史作用，但是其功能在發(fā)展過程中總是不斷被強化、放大，這種做法的弊端在改革開放、

　　市場經(jīng)濟年代日益顯現(xiàn)：以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實行二元戶口管理的'做法，既不科學(xué)也不合理；戶口遷移過死，難以滿足公民正常遷移的需要。

　　現(xiàn)行戶籍制度的另一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。計劃經(jīng)濟時代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴重制約了戶籍管理制度改革的進程。

　　三、破除壁壘需綜合改革

　　戶籍改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復(fù)雜的。不研究解決好相關(guān)的社會經(jīng)濟政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進。近幾年，戶口改革的難點不在戶口本身，而是戶口背后附帶的社會利益。說簡單點，公安部門可以迅速將戶口變更，但由于配套改革成本很高，致使社會各部門的配套政策一時難以到位。

　　戶口遷移的限制減少，城市人口機械增長速度可能加快，隨之給城市最低生活保障、優(yōu)撫安置、教育以及基礎(chǔ)設(shè)施等造成壓力。放寬準入后受沖擊最大的是教育、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力。如對社會保障資金額很大，每增加一名參保人員需增加管理成本。而在城市低保方面，需要投入大量資金，凈增加財政支出。如果上級不加大轉(zhuǎn)移支付力度，資金缺口太大，無法實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

　　如果城市公共產(chǎn)品與服務(wù)不能承載過多人口，新進城的人就有很多相關(guān)利益享受不到。因此戶籍制度改革要想切實取得成效，不能靠戶口一遷了之，而要著眼于搞好綜合配套改革。

　　因此，國家應(yīng)加快戶籍制度改革的推進步伐，各級各部門，要探索和制定相應(yīng)的各項配套政策措施。對社會公共資源要讓全體公民共同享有，不分地域、不論身份和職業(yè)，實行權(quán)利與責任、權(quán)利與義務(wù)對等。清理并消除城鄉(xiāng)戶籍差別的不平等待遇，切實解決傳統(tǒng)戶籍管理中的問題。

　　制度的公正公平是社會和諧的基礎(chǔ)。實行一元化的戶籍制度改革，不只是一個人的身份變化問題，而是涉及政治、經(jīng)濟體制與改革方面的問題。但無論如何對阻礙經(jīng)濟全面發(fā)展的體制，就應(yīng)當予以破除。

　　四、深化戶籍改革勢在必行

　　早在1992年，國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標。但是，由于我國長期以來。

　　經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，特別是城市社會綜合承受能力不足，為避免影響社會穩(wěn)定，戶籍改革總體進展較慢，改革目標也遠未實現(xiàn)。改革開放20多年來，我國城市和小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展突飛猛進，為吸納更多的農(nóng)村富余勞動力奠定了基礎(chǔ)。而允許城鎮(zhèn)中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不構(gòu)成對城市發(fā)展的影響和沖擊。同時，與農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)掛鉤的民政、勞動保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了明顯進展，為全面推進戶籍制度改革提供了有利條件。

　　戶籍農(nóng)村、城鎮(zhèn)劃分制度的存在是制度性的將改革成果，資源分配不能實現(xiàn)公平化，戶籍改革的步伐應(yīng)提速，有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展；建議先全面取銷戶籍劃分，逐步把具備條件的農(nóng)戶入駐城鎮(zhèn)；對農(nóng)民入駐城鎮(zhèn)的農(nóng)民制定一系列發(fā)展的扶持政策。

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　　一、領(lǐng)導(dǎo)班子下基層走訪調(diào)研。黨組每位成員每月到掛點分局1次，走訪調(diào)研聽取群眾意見和呼聲，認真查找基層基礎(chǔ)建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)和基層工作存在的問題和困難，指導(dǎo)并幫助基層組織做好干部職工思想工作，努力為基層干部解決生活困難，為基層分局辦實事。

　　二、領(lǐng)導(dǎo)班子每位成員每季到掛點分局轄區(qū)內(nèi)的大型企業(yè)走訪1次，了解企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況，努力解決他們在生產(chǎn)經(jīng)營中存在的實際困難，并認真傾聽他們對部門的意見和建議；通過走訪，體現(xiàn)部門注重以人為本，和諧共處的服務(wù)理念；體現(xiàn)監(jiān)管與發(fā)展、監(jiān)管與服務(wù)、監(jiān)管與維權(quán)、監(jiān)管與執(zhí)法的統(tǒng)一的精神。

　　三、機關(guān)股、室負責人到基層。機關(guān)負責人每月到基層分局工作指導(dǎo)1次、要針對本股、室業(yè)務(wù)工作特點，加強與基層分局干部職工的溝通和交流、有針對性地了解掌握基層業(yè)務(wù)工作亟待解決的實際問題，切實提高機關(guān)股、室服務(wù)基層、統(tǒng)籌安排全局工作的'能力和水平，著力轉(zhuǎn)變機關(guān)干部作風(fēng)，切實提高履職效能。

　　四、機關(guān)股、室負責人每季到分管領(lǐng)導(dǎo)所掛點的分局轄區(qū)內(nèi)的大型企業(yè)走訪一次，同時，檢查他們的亮照經(jīng)營和安全生產(chǎn)情況，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為出現(xiàn)的小問題，當場進行提醒并指導(dǎo)。

　　五、領(lǐng)導(dǎo)干部下基層調(diào)研要深入基層干部群眾，深入監(jiān)管服務(wù)對象。了解干部職工的工作生活狀態(tài)、困難訴求，收集基層干部群眾和監(jiān)管服務(wù)對象遇到的問題和難題，嚴禁形式主義、官僚主義。

　　六、領(lǐng)導(dǎo)干部下基層調(diào)研堅決不搞特殊化，要認真執(zhí)行廉潔自律的有關(guān)規(guī)定，嚴格要求，嚴守紀律，一律輕車簡從，嚴禁迎來送往、大吃大喝，不得增加基層和群眾負擔。

　　七、本制度自印發(fā)之日起執(zhí)行。

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　　實施基本藥物制度是新一輪醫(yī)改工作的重點，是一項惠及千家萬戶的民生工程。作為市實施基本藥物制度試點區(qū)，區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，按照全面落實、積極穩(wěn)妥、有序推進的原則，在全區(qū)所有基層醫(yī)療衛(wèi)生單位實施基本藥物制度，現(xiàn)正緊張有序向前推進。統(tǒng)一部署，全區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門協(xié)作指導(dǎo)，多方共同參與，精心組織實施，國家基本藥物制度正緊張有序向前推進。

　　一、基本情況

　　1、醫(yī)療機構(gòu)。全區(qū)現(xiàn)有公立基層醫(yī)療機構(gòu)14家（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院9家，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心5家）；編制床位301張，開放床位341張

　　2、醫(yī)務(wù)人員�；鶎俞t(yī)療機構(gòu)有職工311人，衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員292人（其中社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心148人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院144人；有執(zhí)業(yè)醫(yī)師109人，執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師46人，注冊護士83人，其他人員60人）。

　　3、基礎(chǔ)設(shè)施。基層醫(yī)療機構(gòu)占地面積22879m2，建筑面積14270.97m2；有醫(yī)療設(shè)備總額766.35萬元，其中萬元以上設(shè)備76臺（件）、760萬元。

　　二、工作情況

　　1、加強領(lǐng)導(dǎo)，健全組織

　　為推進我區(qū)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，早在去年6月，區(qū)政府就成立了以常務(wù)副區(qū)長任組長，宣傳部長、副區(qū)長為副組長，發(fā)改、財政、衛(wèi)生、人事、勞動保障、教育、民政、計生、藥監(jiān)、物價等部門為成員的《船山區(qū)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組》。在區(qū)醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組之下，又成立了以副區(qū)長為組長，衛(wèi)生、藥監(jiān)、勞動保障、物價等相關(guān)部門負責人為成員的《船山區(qū)基本藥物制度工作領(lǐng)導(dǎo)小組》，按照全區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)作指導(dǎo)、多方共同參與的工作模式，全面貫徹國家基本藥物制度相關(guān)政策。

　　2、完善政策，落實措施

　　一是制訂政策。通過調(diào)研并反復(fù)論證，區(qū)政府辦制定印發(fā)了《船山區(qū)建立基本藥物制度試點方案》。

　　二是廣泛宣傳。充公利用各種媒體，采用多種形式在全社會營造良好的宣傳氛圍，讓廣大群眾和醫(yī)務(wù)工作者充分認識建立國家基本藥物制度的重大意義，從思想上、認識上、實際行動上到位，讓藥品供應(yīng)商愿意送、基層醫(yī)療機構(gòu)愿意配、醫(yī)務(wù)人員愿意開、人民群眾愿意用。

　　三是學(xué)習(xí)培訓(xùn)。醫(yī)療衛(wèi)生單位和醫(yī)務(wù)人員是基本藥物制度最直接的執(zhí)行者，因此我們特別注重抓好基層醫(yī)務(wù)人員的學(xué)習(xí)，了解制度內(nèi)容，把握任務(wù)要求，先后4次對基本藥物制度相關(guān)內(nèi)容進行了培訓(xùn)、座談、學(xué)習(xí)，充分調(diào)動廣大醫(yī)務(wù)人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

　　四是配備、使用和銷售基本藥物。各試點單位按要求100%配備基本藥物，100%使用基本藥物，取銷原有15%的利潤加成，同時要求各醫(yī)療單位自行確定2—3家藥品配送公司，藥品價格采取競爭性談判，按現(xiàn)行市場價格確定，在掛網(wǎng)限價的基礎(chǔ)上，購進藥品總額必須下浮30%以上，所進藥品全部進行零差率銷售。由此，藥品價格下降達45%。

　　五是醫(yī)保報銷。將國家307種基本藥物和省增加的31種藥物全部納入新農(nóng)合、城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)保報銷目錄，修訂并提高了報銷比例。

　　六是資金保障。區(qū)財政預(yù)算安排250萬元，作為基本藥物制度實施后藥品利潤虧損補助資金。

　　七是分步實施。自3月1日起在老池、復(fù)橋、保升、新橋、唐家、河沙、西寧等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和靈泉、南強、高升、育才、凱旋等5個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心首批實施，4月10日，桂花、永興兩個中心衛(wèi)生院也相繼實施，目前基本藥物制度在船山基層醫(yī)療機構(gòu)已實施了全覆蓋。

　　八是督查監(jiān)管。建立健全約束、監(jiān)管機制，不定不定期對基層醫(yī)療機構(gòu)的藥品購進、零加價銷售、首選使用、合理使用、使用比例等指標進行量化考核評估，及時發(fā)現(xiàn)并解決推進中遇到的問題。

　　三、主要成效

　　1、基本藥物制度實現(xiàn)全覆蓋。全區(qū)公立基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)已100%配備基本藥物，100%使用基本藥物。

　　2、藥品價格顯著下降。全部藥品實行零差率銷售，除下降原有正常15%的利潤外，在掛網(wǎng)限價的基礎(chǔ)上藥品總額再下浮30%，由此，藥品價格下降達45%。

　　3、以藥養(yǎng)醫(yī)現(xiàn)象不復(fù)存在�；鶎俞t(yī)療機構(gòu)的藥品收入明顯降低，藥品利潤降為零。

　　4、緩解了群眾看病貴問題。3月1日至5月1日兩個月，14家基層醫(yī)療機構(gòu)共采購基本藥物56.95萬元，全部實行零差率銷售，讓利患者42.01萬余元。

　　5、緩解了大醫(yī)院看病難問題。藥品價格的大幅度下降，老百姓更樂于選擇基層醫(yī)療衛(wèi)生單位就醫(yī)，使門診人次大大增加，緩解了大醫(yī)院的就診壓力。

　　6、群眾滿意度顯著提高。絕大多數(shù)群眾了解藥品零差率銷售政策，感到藥品價格明顯降低，對基本藥物制度非常滿意。

　　四、存在問題

　　一是基本藥物品種偏少，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基本能夠滿足，但在中心衛(wèi)生院卻不能完全滿足治病需求，若僅用基本藥物，就限制了基層衛(wèi)生院的診療科目與范圍，保證不了治病需求，勢必影響醫(yī)療質(zhì)量，容易發(fā)生醫(yī)療糾紛，存在不穩(wěn)定隱患；

　　二是財政對實行基本藥物制度后，醫(yī)療機構(gòu)減少的藥品利潤損失沒有進行全額彌補，造成病人越多，用藥量越大，醫(yī)院虧損越慘重；

　　三是村衛(wèi)生室還未實行基本藥物制度，若實行，村醫(yī)收入如何解決；

　　四是藥品虛高定價嚴重，以胎盤組織液為例，以前進價1元/支，現(xiàn)在網(wǎng)上限價27.18/支，實際進價2元/支；

　　五是實行網(wǎng)上集中采購后，采購藥品品種及生產(chǎn)商、配送商所選擇范圍大大變窄，質(zhì)優(yōu)價廉很難保證，無形中增加了采購成本。

　　五、對策建議

　　如何把國家基本藥物制度貫徹好、組織好、實施好，還有許多亟待完善和解決的困難和問題，基層醫(yī)療機構(gòu)要切實轉(zhuǎn)變觀念，徹底改變以藥養(yǎng)醫(yī)的發(fā)展模式，抓住衛(wèi)生改革機遇，充分發(fā)揮基層衛(wèi)生院保障人民群眾基本醫(yī)療服務(wù)職能，切實維護當?shù)厝罕娊】倒娇杉�，逐步提高人民群眾的健康水平�?/p>

　　（一）科學(xué)合理確定招標價格。

　　一是要擴大采價點，注重采價點的代表性、真實性，使招標價盡可能切合實際；

　　二是要及時掌握基本藥物成本及價格變動情況，并適時對其招標價進行調(diào)整；

　　三是要基本保證招標價格低于（至少不高于）超市藥品零銷價格；四是要向群眾做好宣傳解釋工作，及時消除誤解。

　�。ǘ┻M一步加強基本藥物價格監(jiān)管。規(guī)范藥品價格公示行為，建立健全各項物價管理制度，配備必要的價格管理人員，加強監(jiān)督檢查，嚴厲查處不執(zhí)行基本藥物價格政策的價格違法行為。

　�。ㄈ⿵膶嶋H出發(fā)，允許中心衛(wèi)生院（或一級甲等以上基層醫(yī)療機構(gòu)）購進群眾需要的'非基本藥物。中心衛(wèi)生院功能齊全，業(yè)務(wù)量大，用藥品種達600余種。若按規(guī)定只能銷售基本藥物，則難以發(fā)揮作用。建議對中心衛(wèi)生院取消非基本藥品品規(guī)限制，允許根據(jù)需要購進非基本藥品，報價格、衛(wèi)生主管部門審核后，實行零差率銷售。

　�。ㄋ模┮�(guī)范配送制度。搞好藥品配送是落實基本藥物制度的重要環(huán)節(jié)，因此務(wù)必規(guī)范好配送制度，使其更具操作性。

　　一是考慮好配送企業(yè)的資質(zhì)和供貨能力；

　　二是針對配送企業(yè)制定相應(yīng)的管理措施，規(guī)范配送企業(yè)的行為；

　　三是不固定配送企業(yè)，醫(yī)療機構(gòu)可根據(jù)自己的業(yè)務(wù)關(guān)系自由選擇配送企業(yè)。

　�。ㄎ澹⿲一舅幬锖托罗r(nóng)合藥物品種完全對接，適當增加基本藥物品種。實施國家基本藥物制度的藥品必須與農(nóng)村合作醫(yī)療報銷的藥品相吻合，既有利于基層醫(yī)療機構(gòu)的自身發(fā)展，也方便了廣大基層群眾，從根本上促進了國家基本藥物制度的實施。

　　（六）提供足額的經(jīng)費保障。只有在經(jīng)費足額的前提下，基本藥物制度才能得到完全徹底的實施。

　�。ㄆ撸┘訌娀舅幬飪r格政策宣傳。加大宣傳力度，充分利用電視、廣播、報紙網(wǎng)絡(luò)等多種新聞媒體和設(shè)立宣傳欄、咨詢臺、張貼橫幅標語等多種形式廣泛宣傳基本藥物政策，使基本藥物政策家喻戶曉，加強社會監(jiān)督。

　�。ò耍⿲嵤┠繕丝己恕０沿瀼芈鋵嵒舅幬镎吖ぷ骷{入年度目標考核，實行責任追究。

　　領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研工作制度 5

　　一、我市勞動合同制度的基本情況

　　我市自1995年《勞動法》頒布以來，我市積極推行勞動合同制度，使之健康發(fā)展，目前勞動合同制度在我市已經(jīng)基本確立。以勞動合同為契約確立勞動關(guān)系的新型用人機制為我市企業(yè)適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。勞動合同制度的實施，對加強勞動管理，減少勞動糾紛，促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。根據(jù)調(diào)查顯示全市在崗職工131488人，已簽訂勞動合同的職工119912人。其中女職工62156人，已簽訂勞動合同的職工54603人；35歲以下的職工49201人，已簽訂勞動合同的46865人。其中女職工26991人，已簽勞動合同的25139人；36—39歲的職工29884人，已簽勞動合同的25821人。其中女職工11502人，已簽勞動合同9709人；40—44歲的職工26435人，已簽勞動合同23767人。其中女職工11264人，已簽勞動合同9413人；45歲以上的職工25968人，已簽勞動合同23459人。其中女職工12399人，已簽勞動合同10342人。

　　二、我市勞動合同制度推進情況。

　　勞動合同是勞動者和用人單位確立勞動關(guān)系，明確雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。我國《勞動法》明確規(guī)定勞動合同是勞動者與用人單位之間確立勞動關(guān)系的協(xié)議。我市的勞動合同制度的建立始于1995年勞動法頒布以后，XX年來勞動合同制度經(jīng)過了從不被人們了解到現(xiàn)在自覺執(zhí)行的階段。

　　一是宣傳《勞動法》提高對勞動合同制度的認識。借宣傳“勞動法”之機，積極組織宣傳車，制作宣傳板面，設(shè)立咨詢臺，印發(fā)宣傳品、宣傳勞動合同的意義，使廣大職工群眾逐漸認識到勞動合同制度的建立是社會化大生產(chǎn)的需要，社會化大生產(chǎn)要求勞動力隨著生產(chǎn)發(fā)展的變化，在各行業(yè)各部門之間合理流動，同時又要在一定時期保持相對穩(wěn)定性，勞動合同制的建立有利于企業(yè)自主權(quán)的`實現(xiàn)、有利于勞動者全面提高和實現(xiàn)自己的價值、有利于勞動生產(chǎn)力的提高、有利于勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。

　　二是積極參與工作，指導(dǎo)職工簽訂勞動合同。在推行勞動合同制度初期，工會組織認真落實全國總工會《關(guān)于工會幫助，指導(dǎo)職工簽訂勞動合同的意見》，積極配合市勞動部門就把加強和規(guī)范企業(yè)勞動合同管理作為一項重要工作來抓，采取了點帶面的形式取得了一定的成效。先在基礎(chǔ)工作較好的國有企業(yè)、國有轉(zhuǎn)制企業(yè)及集體企業(yè)。選擇試點指導(dǎo)企業(yè)專門制訂了勞動合同管理的配套制度。如我市的3515工廠、漯河卷煙廠、冶金設(shè)備有限公司、雙匯集團、漯河直屬庫、銀鴿公司等企業(yè)先后制定了勞動合同管理規(guī)章制度。3515工廠先后制訂了《全員勞動合同暫行規(guī)定》、《上崗（聘用）合同管理辦法》、《未簽訂合同職工管理辦法》等規(guī)定，在此基礎(chǔ)上建立了一套與勞動合同制度相配套的人力資源管理制度，規(guī)范了企業(yè)勞動合同的管理。該廠自實行勞動合同制度以來，共終止解除勞動合同296人，未發(fā)生一起爭議。漯河卷煙廠在1995年7月通過了《漯河卷煙廠全員勞動合同制度實施細則》，并多次修改和補充，最新一次修訂是在

　　XX年10月6日，又一次修訂并指定專人對勞動合同進行管理，依法履行訂立、終止、解除、變更勞動合同的工作。同時還利用計算機現(xiàn)代手段建立勞動合同臺帳。世林（漯河市）冶金設(shè)備公司于1998年11月轉(zhuǎn)制后，公司新出臺《勞動合同管理制度》并下發(fā)了《關(guān)于重新簽訂勞動合同的通知》，公司與職工重新簽訂了勞動合同。職工中簽長期合同的（XX年以上和無固定期）占70%，5年以下的占30%。建立了勞動合同臺帳，利用計算機進行動態(tài)管理，以隨時掌握勞動合同情況，及時辦理有關(guān)手續(xù)。

　�。ㄈ┕e極配合政府，加強勞動合同的監(jiān)督，努力維護勞動者的勞動權(quán)益。

　　自1995年始，工會積極配合政府有關(guān)部門對勞動合同制度進行監(jiān)督檢查，特別是近幾年來，加強了監(jiān)督檢查力度，XX年至今通過檢查補簽勞動合同23269份。今年上半年我們配合市勞動部門共組織開展了四次專項檢查活動。一是春節(jié)期間開展了農(nóng)民工簽訂勞動合同情況和工資支付情況的專項檢查。共檢查用人單位598家，涉及人員31000人，補簽勞動合同3200份。追回農(nóng)民工工資369.8萬元。二是開展了為期一個月的清理整頓勞動力市場秩序?qū)ｍ棛z查行動，有力地打擊了“黑職介”，通過檢查，對15家非法職介結(jié)構(gòu)予以取締，三是5月份在全市開展了磚瓦窯場礦山企業(yè)勞動用工及勞動合同進行了專項檢查，共檢查全市313家磚瓦嘗涉及勞動者2.19萬人，個體作坊192家，涉及人員1800人，追回被拖欠的農(nóng)民工工資7.5萬元，對未簽訂勞動合同的企業(yè)下達限期改正指令書5份，糾正用人單位不合理規(guī)章40條。四是從6月份至目前在全市正開展清理企業(yè)欠繳社會保險費專項檢查行動。全市抽調(diào)市勞動局、市總工會的專兼職監(jiān)察員和監(jiān)督員70人，現(xiàn)已檢查用人單位368家，清欠社會保險費897萬元。對涉及的勞動標準和勞動條件的案件及時處理。如：XX年5月市一旅行社招聘一名職工，在簽訂勞動合同時收取壓金3000元。在檢查中我們嚴厲指出：勞動者有選擇用人單位的權(quán)利，以收取押金來約束員工，就侵犯了勞動者自由就業(yè)權(quán)和勞動權(quán)。根據(jù)《河南省勞動保障監(jiān)察條例》第十九條規(guī)定，勞動監(jiān)察支隊依法向該旅行社下達了《詢問通知書》《限期改正指令書》，責令及時退回了押金。與員工重新簽訂了勞動合同，以合法規(guī)范的勞動合同等方式進行管理。再如：市一家房屋建筑公司，未與農(nóng)民工簽訂勞務(wù)合同并且拖欠156名農(nóng)民工工資，為及時維護農(nóng)民工合法權(quán)益。根據(jù)國家關(guān)于《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工資支付管理暫行辦法》及時核實了農(nóng)民工工資。依法下達了《限期改正指令書》，直接支付農(nóng)民工被拖欠的工資60149元。

　　領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研工作制度 6

　　根據(jù)最高人民檢察院關(guān)于加強調(diào)研工作的決定的規(guī)定精神，結(jié)合我院的實際情況制定本制度。

　　第一條工作意義

　　調(diào)研工作是檢察業(yè)務(wù)工作的重要組成部分，是各級領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)科學(xué)決定，掌握領(lǐng)導(dǎo)工作主動權(quán)的必須程序和重要手段，是檢察機關(guān)正確履行法律監(jiān)督職能的.重要保證。

　　第二條指導(dǎo)思想

　　檢察調(diào)研工作是以堅持黨的基本路線，堅持理論聯(lián)系實際、堅持實事求是，為黨和國家的中心任務(wù)服務(wù)，為檢察工作的發(fā)展服務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策服務(wù)，通過此項工作的開展，擴大檢察機關(guān)影響，強化法律監(jiān)督職能，教育公民自覺地遵守憲法和法律，積極同違法犯罪行為作斗爭。

　　第三條應(yīng)遵循的原則

　　一、緊密圍繞黨的工作中心和檢察重點；

　　二、符合黨的政策和國家法律；

　　三、堅持理論聯(lián)系實際，實事求是；

　　第四條具體要求

　　一、每年年初，由負責該項工作的科室確定本年度的調(diào)研計劃，由各分管領(lǐng)導(dǎo)審批后制定全院年度調(diào)研計劃。

　　二、院領(lǐng)導(dǎo)班子成員每年深入基層調(diào)研不少于15天，各科室每年完成相關(guān)調(diào)研課題不少于兩個。

　　三、調(diào)研后應(yīng)撰寫調(diào)研報告，報告要實事求是，要有針對性，能反映突出問題。

　　四、做好調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化運用工作。對于優(yōu)秀的調(diào)研課題要形成典型材料或政策，使之成為領(lǐng)導(dǎo)的決策依據(jù)。

　　領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研工作制度 7

　　近年來，石油企業(yè)進行了以引入人力資源市場價位理念為核心的基本工資制度改革，打破了基本工資制度高度統(tǒng)一的格局，初步建立起了適用于不同崗位、不同類型人員、突出崗位技能要素，與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的多種形式的基本工資制度，提高了整體工資水平，保障了人人增資，對激發(fā)職工勞動熱情、促進企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟效益提高起到了積極的推動作用。

　　一、新型基本工資制度的特點

　�。ㄒ唬┩黄平y(tǒng)一格局，實行多種形式同時并存

　　新型基本工資制度打破了傳統(tǒng)的高度統(tǒng)一的單一的崗位技能工資制度模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Σ煌瑣徫弧⒉煌愋腿藛T分別實行崗位等級工資、崗位技能工資、年薪制以及協(xié)議工資制四種不同的工資制度，體現(xiàn)了“分而治之”的管理思想，實事求是地區(qū)分了管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、操作服務(wù)崗位職工勞動的不同性質(zhì)和特點，進一步理順了企業(yè)各類人員的工資分配關(guān)系，有利于調(diào)動不同類型人員的工作積極性。

　�。ǘ﹨⒄帐袌鰞r位，實現(xiàn)工資分配市場化

　　新型工資制度的一個鮮明特點就是工資水平與市場勞動力價格接軌，從而使石油企業(yè)職工的工資水平融于人力資源市場均衡價格之中，成為市場均衡價格的一個有機組成部分，實現(xiàn)了工資分配的市場化，體現(xiàn)了企業(yè)內(nèi)部、外部、職工個人三方面的公平性，同時，也有助于多維人力資源市場均衡的形成，利于石油企業(yè)從社會大市場中獲取必需的勞動力和優(yōu)秀人才。

　�。ㄈ┩怀鰨徫灰兀_分配檔次

　　新型基本工資制度嚴格按崗位劃分等級，以勞動技能或崗位工作年限確定檔次，突出了崗位、技能要素，體現(xiàn)了崗位勞動價值，其對應(yīng)的崗位（崗技）工資單元，居于主導(dǎo)地位，在整個工資標準體系中占絕大份額，所占比重最高，達58%。同時，相鄰崗等之間的工資標準，根據(jù)勞動復(fù)雜程度、責任大小等情況，合理安排不等的工資差異，最低僅30元，最高達545元，較大幅度地拉開了分配檔次，這樣，有利于激發(fā)責任重、貢獻大崗位人員的工作積極性和創(chuàng)造熱情。

　�。ㄋ模┕べY結(jié)構(gòu)簡化，單元功能明晰，操作方便易行

　　現(xiàn)行基本工資制度對原有工資單元進行了合理的取舍、調(diào)整，并嚴格界定其功能，僅設(shè)置了崗位工資、津補貼、獎金三個工資單元，較原制度減少了40%。同時，對原有津補貼的項目實行了清理、歸并，項目數(shù)量也有所減少。工資結(jié)構(gòu)的簡化，單元功能的明晰，工資項目數(shù)量的減少，達到了業(yè)務(wù)人員操作簡單，管理方便的目的。

　　二、新型基本工資制度存在的主要問題

　　改革后的新型基本工資制度既以接軌勞動力市場價位為核心，調(diào)整了不同崗位、不同類型人員的工資關(guān)系，又實現(xiàn)了人人增資的目標，因而較大程度上調(diào)動了職工的生產(chǎn)工作積極性，尤其是高職務(wù)、高職稱、高技能、高學(xué)歷人員以及機關(guān)工作人員在工改中得到了應(yīng)有的尊重，因而工作熱情普遍高漲。但由于工資改革是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是對原有分配關(guān)系的重大調(diào)整，難免存在不足之處。

　　（一）整體工資水平偏低，與石油職工的勞動付出不盡匹配，與市場勞動力價位存在差距，對職工尤其是新工無明顯吸引力。

　　實行新的工資制度后，公司職工月基本工資約XX元，與勞動力市場價格存在一定差距,這不僅與石油職工野外作業(yè)、條件艱苦、再就業(yè)能力極弱、年老無退路的特點不相適應(yīng)，而且與石油企業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要地位不匹配，還與其他企業(yè)職工的工資水平不平衡。

　　鉆井隊的新增職工人月均工資約1200元，與市場勞動力價位差距較大，對新生勞動力不具有吸引力，新聘用的大中專生到公司報到后不久就離職的現(xiàn)象，年年發(fā)生。

　�。ǘ┤齻€工資系列之間的工資差異較大，引起一定的內(nèi)部矛盾。

　　一是工改后，管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位人員的平均增資水平普遍高于操作服務(wù)系列職工的增資水平，操作服務(wù)系列職工意見較大。

　　二是前線職工認為，新的基本工資制度使機關(guān)干部增資多，前線反而增資少，這樣，前線與后勤職工的差距越來越小了，因此，在前線工作沒有奔頭，還不如下到后勤工作。

　　三是從一線調(diào)至后勤的一般操作崗位人員，尤其是套改后調(diào)動的，由于不能執(zhí)行13-16檔標準（僅限技師、高級技師使用），降低工資太多（多數(shù)職工比工改前還低），因而很有意見，認為現(xiàn)行新型工資制度對他們沒有優(yōu)惠，不如舊制度好，對新制度產(chǎn)生不認同感。

　�。ㄈ┮詬彾ㄐ皆瓌t沒有得到全面落實，崗技工資依然是原等級工資的再生品，工作年限依舊是操作崗位職工工資收入的決定性因素。

　　以崗定薪原則僅僅在管理崗位和專業(yè)技術(shù)崗位得以實現(xiàn)，而操作服務(wù)崗位則沒有嚴格按崗位確定工資，這本身就是矛盾的，自然形成了較大的橫向不平衡性。

　　操作服務(wù)崗位職工的工資收入始終沒有擺脫工作年限是決定性因素這一束縛，從而使原有的不合理的工資關(guān)系、工資因素仍然沿襲，關(guān)鍵崗位與輔助崗位、主要崗位與次要崗位之間的工資差異，要么依然倒掛，要么沒有達到令職工感到滿意的效果。

　　（四）積累勞動貢獻未得到應(yīng)有的尊重，造成一定的平臺矛盾。

　　主要表現(xiàn)在：

　　一是工齡津貼提高的幅度太小，不足以彌補積累勞動貢獻的差別。二是對待積累勞動的政策不統(tǒng)一：對操作服務(wù)系列人員，承認積累勞動，而對管理、專業(yè)技術(shù)崗位人員則一盤否定。從而使管理、專業(yè)技術(shù)崗位人員原獲得的獎勵晉級、野外年限浮動工資固定部分實質(zhì)上被統(tǒng)統(tǒng)取消。對此，部分老同志極為不滿。

　　（五）個別政策規(guī)定不合理，引起部分職工心理不平衡。

　　一是部分原崗位工資與技能工資之和相等的基層操作崗位職工，居于高崗位的`，其工改后的新標準反而比低崗位職工低，這明顯不合理，職工想不通。二是部分職工從高崗序崗位變動到低崗序崗位后，其新套入的工資標準反而比同期參加工作但一直在低崗序崗位工作的職工低，這也明顯不合理，尤其是同工種不同崗位的職工，很有意見，認為到高崗位工作后反而吃虧，負面效應(yīng)較大。

　　三、對策

　�。ㄒ唬┳裱瓌趧恿κ袌鰞r格規(guī)律，合理定位石油職工尤其是野外作業(yè)職工的工資水平。

　　根據(jù)西方勞動經(jīng)濟學(xué)的觀點，人力資源市場價格是多維人力資源市場均衡時的價格，而多維人力資源市場均衡價格是一組而非一個價格。石油企業(yè)人力資源市場價格只是多維人力資源市場價格的一個組成部分，石油職工勞動條件、勞動環(huán)境的特殊性是其他許多企業(yè)所無法比擬的，其勞動力價格高于其他行業(yè)是必然的，也是實現(xiàn)多維勞動力市場均衡所必需的。

　　據(jù)有關(guān)權(quán)威資料介紹：只要人們的生活水平得到一定改善，人們就不愿從事采掘業(yè)等艱苦行業(yè)工作。為此，必須首先對石油職工的勞動進行正確評價，這是合理定位石油職工工資水平的前提，也是使石油企業(yè)持續(xù)獲得必要勞動力尤其是優(yōu)秀人才的基礎(chǔ)。當前，石油職工的工資水平應(yīng)至少定位在其他行業(yè)的150%左右，并隨社會經(jīng)濟的發(fā)展，逐步提高差距。

　　工資報酬是勞動者行動的內(nèi)在驅(qū)動力。合理定位石油職工工資水平，有利于引導(dǎo)勞動力流向石油企業(yè)尤其是流向野外骨干隊伍，有利于增強職工勞動熱情和工作責任感，有利于消除職工的不公平感，避免出現(xiàn)職工出工不出力和“身在曹營心在漢”的消極現(xiàn)象。

　�。ǘ┤鎸嵤┮詬彾ㄐ皆瓌t，將崗位、技能要素置于決定職工工資收入的絕對地位。

　　重點是將操作、服務(wù)崗位職工的基本工資制度，也與機關(guān)管理和專業(yè)技術(shù)崗位職工一樣，按崗位確定，真正突出崗位、技能要素，使職工的工資標準與職工原崗位工資、技能工資情況脫鉤，合理拉開關(guān)鍵崗位與輔助崗位、主要崗位與次要崗位、高崗位與低崗位之間的工資差異，提高職工對關(guān)鍵崗位、主要崗位、高崗位的向心力。

　�。ㄈ┛茖W(xué)評價不同類型崗位的勞動差別，選準等價勞動崗位，合理處理不同類型崗位之間的平衡關(guān)系。

　　對管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、操作服務(wù)崗位進行科學(xué)測評、分析，找出三者之間的等價勞動崗位，從而合理確定三個工資系列崗位之間的制衡關(guān)系，避免內(nèi)部矛盾的發(fā)生。

　　三大工資系列崗位之間的平衡關(guān)系可以為：主辦與助工、鉆工（10崗序）相對等價；助理主辦與技術(shù)員、鉆井隊一般管理人員（8崗序）相對等價。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)相鄰崗位的勞動差別，合理確定各崗位的崗位（崗技）工資標準。

　�。ㄋ模┻m度加大對積累勞動貢獻的補償力度，形成完備的工資增長機制。

　　職工的積累勞動貢獻，應(yīng)當?shù)玫綉?yīng)有的承認和尊重，要給予適當?shù)难a償，使年輕職工與年老職工、管理崗位職工與操作崗位職工等不同類型職工都具有合理的增資渠道和因素�？蓮囊韵聨追矫孢m度加大對積累勞動貢獻的補償力度：

　　一是適當提高工齡津貼標準，合理處理新老職工的工資關(guān)系，標準可提高為8元/年或10元/年。二是為體現(xiàn)對野外一線老職工的關(guān)心，彌補其在野外工作的積累貢獻，促進其安心野外工作，對原執(zhí)行了野外年限浮動工資制度的老職工，若調(diào)至后勤單位，在就近低套時，可套入到13-16檔號檔標準，但最高不得超過現(xiàn)同崗位、同期參加工作職工的最高標準。

　�。�3）將職工原崗位技能工資制度中的獎勵性工資部分(如獎勵晉級等)對接到新制度中，設(shè)置積累貢獻工資加以保留。

　�。ㄎ澹┱{(diào)整改進部分運行規(guī)定。

　　1.對同工種范圍內(nèi)的不同崗序的基層操作崗位職工，若原崗位工資與技能工資之和相等,但套改后高崗位的工資標準反而比低崗位低的，則在崗技工資動態(tài)運行中允許向上高靠一檔。這樣，既可穩(wěn)定高崗位職工，又可實現(xiàn)此類職工以后回到低崗位時工資標準可以與同期參加工作但一直在低崗位工作的職工保持一致（而現(xiàn)行規(guī)定則至少低一檔），避免發(fā)生內(nèi)部矛盾。

　　2.對現(xiàn)行操作崗位人員“從高崗序崗位變動到低崗序崗位”的動態(tài)運行規(guī)定作如下調(diào)整：以原崗技工資額就近就低套入新任崗位的崗技工資標準，但最高不得超過同期參加工作職工的最高檔次。由此從根本上避免“高崗位職工變動到低崗位后的工資標準反而比同期參加工作但一直在低崗序崗位工作的職工低”這一不合理現(xiàn)象產(chǎn)生。

　　領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研工作制度 8

　　近年來，隨著依法治國觀念的逐漸深入人心，司法改革已經(jīng)成為我國司法機關(guān)乃至社會各界共同面臨的一項重要課題。當前人民法院的改革已經(jīng)進入一個關(guān)鍵時期，在做好審判機制改革的同時，進行推進創(chuàng)新，以切實解決司法公正、司法效率、司法環(huán)境方面存在的問題，把握司法改革這一歷史性的機遇。近來，最高人民法院提出，法官助理制度將準備在全國法院實施，該項制度的推行奏響了法官職業(yè)化建設(shè)的前奏曲，同時，對于緩解基層法院在審判工作中面臨的各種壓力與矛盾、提高工作效率也將起到促進的作用。本文通過詢問法院工作人員和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式針對法官助理制度的建立和具體實施方法進行了調(diào)查研究，并擬對基層法院法官助理制度的構(gòu)建作一初步探討。

　　一、法官助理及法官助理制度概述

　　1、法官助理和法官助理制度的概念

　　何謂法官助理，筆者根據(jù)法學(xué)基礎(chǔ)理論并通過此次調(diào)研活動結(jié)合國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗可得出如下概念：所謂法官助理就是法院內(nèi)部通過選任產(chǎn)生的，在案件審理過程中協(xié)助法官處理包括調(diào)查、取證、送達等程序性事務(wù)的相對獨立的個人。法官助理制度則是各級法院內(nèi)部建立的具體規(guī)范法官助理的選任、職責分工、獎懲等的一系列管理制度。

　　2、法官助理制度的特點

　　法官助理不同于傳統(tǒng)意義上的法官、書記員，它具有自身鮮明的特點：（1）法官助理具有相對獨立性。法官助理對法官有協(xié)助工作的義務(wù)，但并不意味著其將隸屬于法官領(lǐng)導(dǎo)，相反，兩者之間應(yīng)當是相互配合、相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系。同樣，法官助理與書記員之間也存在這種分權(quán)制衡的關(guān)系。（2）法官助理有明確的職責分工。過去的“審書制度”容易產(chǎn)生權(quán)責不明的弊端，法官助理制度的建立使三者之間的職責分工更加明確。

　　二、法官助理制度的管理體制

　　1、法官助理的來源。

　　國外的法官助理一般來源于高等法學(xué)院的優(yōu)秀畢業(yè)生，其能直接參與審判過程中實務(wù)性的操作實質(zhì)上是得益于法學(xué)院的高度專業(yè)性、職業(yè)性的訓(xùn)練；縱觀我國高等法學(xué)教學(xué)情況，則多數(shù)缺乏針對性，畢業(yè)生多是在紙上能侃侃而談而實際操作能力差（絕非針對畢業(yè)生能力）。

　　筆者認為，要求教育方式適應(yīng)法院的改革在短期內(nèi)顯然是不現(xiàn)實的，在現(xiàn)階段，如希望法官助理在聘用后立即切入工作，來源可考慮以下方面：（1）原審判員和助理審判員。法官員額確定后，不在法官員額范圍之內(nèi)，且自身愿意擔任法官助理的人員；（2）法院中現(xiàn)有已經(jīng)通過初任審判員考試或通過國家統(tǒng)一司法考試但尚未任命為法官的人員；（3）目前不具備擔任法官助理所要求的學(xué)歷，但具有豐富的審判經(jīng)驗，經(jīng)考核合格的優(yōu)秀在編書記員；（4）向社會公開招募最低限高等院校法律專業(yè)本科以上學(xué)歷畢業(yè)生或確實操作能力優(yōu)秀者。

　　目前正屬于司法改革的過渡時期，法官助理的來源多樣化能彌補專業(yè)性法律人才的短期缺乏。

　　2、法官助理的職權(quán)。

　　有的觀點認為，法官助理在庭前可以對案件進行簡單調(diào)解，出具調(diào)解書，對所調(diào)解案件承擔責任甚或在普通程序案件中任合議庭成員，參加開庭、合議，對此觀點我們不予認同。最高人民法院提出設(shè)立法官助理，目的是通過合理劃分審判工作職責，理順法院審判人員與其他各類審判輔助人員的關(guān)系，保證法官專事案件的審理工作，以實現(xiàn)司法資源的合理配置，提高審判質(zhì)量和效率。故法官助理應(yīng)是協(xié)助法官從事審判業(yè)務(wù)的輔助人員，應(yīng)該明確的是法官助理本身沒有審判權(quán)，只是在現(xiàn)行的法官工作任務(wù)中一部分將分離出來，由法官助理承擔。進行調(diào)解并出具調(diào)解書以及參加合議勢必將法官助理權(quán)限擴大，最終導(dǎo)致案件審判的權(quán)責不清、錯案無法追究。

　　那么，哪些工作應(yīng)由法官助理來進行呢？筆者認為，法官助理應(yīng)進行如下工作：

　�。�1）案件庭前準備工作。包括：①案件起訴文書；②應(yīng)訴通知書、出庭通知書（開庭傳票）的送達；③案件的開庭日期排定；④為法官收集準備材料；⑤主持交換證據(jù)；

　　（2）案件審理過程中輔助工作。包括：①在法官的指導(dǎo)下，帶領(lǐng)書記員（或由兩名法官助理）進行調(diào)查取證、勘驗、委托鑒定等工作；②案件移送；③補收訴訟費或收取案款；④接待當事人，進行談話或詢問并記入筆錄；⑤安排合議庭合議；

　�。�3）案件審理結(jié)案后的后續(xù)工作。包括：①送達裁判文書；②案件的報結(jié)工作；③辦理案件上訴的有關(guān)手續(xù)；④通知并為當事人收取或發(fā)還案款；⑤協(xié)同法官進行案件的整理、匯報等工作。

　　法官助理的工作需要在實踐中不斷的摸索經(jīng)驗以加以確定，故在上述過程中，法官應(yīng)隨時指導(dǎo)并安排法官助理的工作，協(xié)調(diào)好其與書記員之間工作的分配；同時法官助理應(yīng)及時將有關(guān)情況報告法官，防止因工作協(xié)調(diào)不一致造成程序錯誤或重復(fù)勞動，最終不能達到提高工作效率的目的。

　　3、法官助理的管理機構(gòu)

　　在明確了法官助理權(quán)責后，法官助理管理制度及管理機構(gòu)的建立是迫切要解決的問題。

　　筆者在研究基層法院法官助理試點改革后發(fā)現(xiàn)，基層法院對于法官助理均無專門的管理機構(gòu)，也未出臺相應(yīng)管理制度，一般沿襲原對于書記員的管理制度，出現(xiàn)權(quán)責不明、分工不清或有令不行的情況，一般的解決方法是向庭長反映，無明確的管理標準，這樣不利于審判工作的進展及對法官助理的制約。但如果增加新的管理機構(gòu)，勢必造成基層法院增加支出、管理機構(gòu)龐雜，不利于正常工作的進行及審判效率的提高。

　　在這一點上，是否可以增加《法官法》關(guān)于法官考評委員會職能的`規(guī)定，將法官考評委員會設(shè)為常設(shè)機構(gòu)，由院長直接領(lǐng)導(dǎo)，選舉考評委員會委員，管理法官及法官助理，改變用行政手段管理的機制。

　　法官（助理）考評委員會可以增加如下職能：

　�。�1）法官助理的來源，把好法官助理的來源關(guān)。現(xiàn)階段法官助理來源上文已有闡述，不做贅述。法官助理來源的多樣性決定了必須有一個機構(gòu)對于來源進行審核、把關(guān)，此點是保證審判工作質(zhì)量的前提。

　�。�2）法官助理的考核。法官有考核制度，書記員考核制度也正在建立，作為二者的有效銜接、法官助理也應(yīng)建立相應(yīng)的考核機制，定期對其政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面進行嚴格的考核，將考核結(jié)果作為晉升、降級、淘汰的依據(jù)。

　　由法官（助理）考評委員會管理法官助理可以建立健全法官助理的競爭機制，使“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”，最終達到級別上能高低、崗位上能上下、人員上能進出的目的，保障法院的審判人員始終保持新鮮血液。

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　　三、法官助理制度的先進經(jīng)驗

　　法官助理制度最早出現(xiàn)在國外，因案件的增多，為了提高審判效率、輔助審判，法官助理制度逐漸產(chǎn)生，并最終快速發(fā)展。在各國均有不同的表現(xiàn)形式及職能。

　　在美國，自20世紀30年代起，聯(lián)邦法院的法官雇傭新從法學(xué)院畢業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生擔任一年或兩年的助手已經(jīng)成了普遍的做法。70年代后，由于案件的增加，上訴法院開始聘用法院助理。在日本，法院書記官參加法院事務(wù)的部分管理，并以自己的名義行使部分的司法權(quán)，此外還可以進行調(diào)查。在奧地利，法院助理有權(quán)就支付命令、案件受理登記、令狀的執(zhí)行以及裁定的修改等事情做出決定。

　　如房山區(qū)法院試行了“3-2-1”制度，即由選任產(chǎn)生三名法官，負責主持庭審、居中評斷、依法裁判，并對案件的審判質(zhì)量承擔全部責任；兩名法官助理進行程序性事務(wù)處理，負責完成調(diào)查取證、送達、接待當事人和律師、采取保全措施、組織預(yù)備庭、安排開庭日期等庭前準備的事務(wù)性工作，法官助理就其工作向整個“3-2-1”審判組承擔責任；由一名書記員負責庭審記錄，其專職負責三名法官的庭審記錄。

　　崇文區(qū)法院試行了“1-1-1”制度，即審判管理模式下采取一名法官、一名法官助理、一名書記員組成一組，人員固定，以法官為中心，法官助理、書記員輔助法官進行審判工作。在審判工作中以法官為主導(dǎo)，法官助理、書記員服從法官的指令、安排，書記員在不影響法官指令、安排的前提下，對于法官助理的指令、安排應(yīng)予服從。出現(xiàn)問題應(yīng)互相協(xié)商，如協(xié)商不成，可向庭領(lǐng)導(dǎo)反映解決。

　　除此之外還有其他各地的法院試行了類似的制度，如北京市海淀區(qū)法院試行“一四二”審判模式、北京市宣武區(qū)法院試行“一二一”審判模式、江西省鉛山縣法院試行“二一一”審判模式、江蘇省常州市中級法院試行“三二一”審判模式、浙江省奉化縣溪口法庭實行“三二一”審判模式等等。（其中間環(huán)節(jié)均為法官助理）

　　上述各地法院的改革，對于提高工作效率及審判質(zhì)量起到了極大的推動作用，同時也證明了法官助理制度在基層法院的極大的生命力。

　　在此主要介紹北京市房山區(qū)法院“三二一審判機制”的具體做法，以為借鑒之用。北京市房山區(qū)法院于2000年2月創(chuàng)制并率先實施的“三二一審判機制”改革，可以說是一種新型審判機制。通過這項改革，在審判組織中設(shè)置了法官助理，重新配置了審判資源。它的實踐對完善審判委員會的職責，落實審判長選任制度，建立院、庭長開庭制度，開展法官定編、設(shè)置法官助理制度及其他有關(guān)的審判組織改革和人事制度改革，均產(chǎn)生了積極的推動作用。

　　1、“三二一審判機制”的內(nèi)容

　　“三二一審判機制”是指在審判長、獨任審判員選任制的基礎(chǔ)上建立起來的以審判長為中心，由三名法官、兩名法官助理和一名書記員組成一個審判組，共同開展審判活動的職責明確、分工負責、監(jiān)督有力的審判工作機制�！叭弧钡拿Q是對這一審判機制的人員配置結(jié)構(gòu)的形象反映。其中的“三”是指經(jīng)選任產(chǎn)生并負責案件審判的三名法官（其中一名為選任審判長），他們的職責就是主持庭審、居中裁判、全權(quán)負責案件的審與判，并對案件的審判質(zhì)量負全部責任。其中的“二”是指負責案件庭前準備工作的兩名法官助理，他們對整個“三二一”審判組負責，而不是對其中的單個法官負責，其職責就是完成調(diào)查、取證、送達、組織預(yù)備庭、安排開庭日期等事務(wù)性工作。其中的“一”是指負責庭審記錄工作的一名書記員（或速錄員），其職責是負責三名法官的庭審記錄。三者之間既配合又制約，形成職責明確、分工負責、監(jiān)督有力的審判工作機制。

　　2、“三二一審判機制”是一種新型的審判工作機制

　　首先，“三二一審判機制”針對法官數(shù)量多但整體素質(zhì)不高、權(quán)力廣泛卻職責不明這一現(xiàn)狀，改革了法官的任免制度�！叭粚徟袡C制”貫徹落實《人民法院五年改革綱要》（以下簡稱《綱要》）提出的審判長、獨任審判員選任制度，按照德才兼?zhèn)洹⒐礁偁�、能上能下的原則，從眾多的具有審判職稱的人員中選出少量法學(xué)理論功底較深、審判實踐經(jīng)驗豐富的審判人員，讓這些人員擔任審判長和獨任審判員，將他們充實到審判第一線，改變過去法官職業(yè)的大眾化形象，逐步實現(xiàn)法官的精英化�！叭粚徟袡C制”進一步明確了法官的職責權(quán)限，改變審理案件過程中的匯報審批制度，法官對其審理的案件有完全的裁判權(quán)，不必請示匯報，就可以簽發(fā)法律文書。同時，法官對其裁判的案件承擔完全的責任。這就改變了過去“審者不判，判者不審”的狀況，避免了雖有錯案追究制度卻不能落實錯案責任的尷尬。

　　其次，“三二一審判機制”突破了傳統(tǒng)的“審書（審判員＋書記員）組合”模式，設(shè)置了法官助理一職，改革了審判組織結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行的三種審判組織形式除審判委員會以外，在開展審判活動時都采用“審判員＋書記員”的結(jié)構(gòu)。從案件送達、調(diào)查取證、安排開庭日期等庭前準備工作到開庭審理、判決的形成，再到宣判和送達裁判文書，最后到案卷歸檔，審判員和書記員都參與其中，沒有實現(xiàn)審判資源的合理配置�！叭粚徟袡C制”改革了上述結(jié)構(gòu)模式，設(shè)置了法官助理，由三名法官、兩名法官助理和一名書記員組成一個審判組�！叭粚徟袡C制”在審判組織形式上仍然堅持獨任審判和合議庭制度，即在簡易程序中，“三二一”審判組中的三名法官分別為獨任審判員，各自按法官助理排定的時間開庭審判；在普通程序中，這三名法官組成合議庭，并固定由其中被選任的審判長擔任合議庭審判長，實行合議制原則，但在審判組織的結(jié)構(gòu)上采用了“法官＋法官助理＋書記員”的模式，并明確劃定了三者之間的職責權(quán)限，即法官負責庭審裁判，法官助理主持庭前準備工作，書記員負責庭審記錄。這樣，法官從繁重的事務(wù)性工作中解脫出來，專心致力于審判工作。

　　再次，“三二一審判機制”突破了過去審判員與書記員師徒式的關(guān)系模式，加強了審判組織內(nèi)部的監(jiān)督關(guān)系。在過去的審判機制下，由于審判員與書記員是一對一的配置關(guān)系，且審判員對書記員具有領(lǐng)導(dǎo)、管理和培養(yǎng)的職責，因此，審判員與書記員之間實際上形成了一種師徒式的關(guān)系模式。在這種關(guān)系模式下，審判員與書記員在審判活動中很難認識到各自的獨立價值，審判員不僅經(jīng)常地做些本屬于書記員的工作，也常常將屬于自己職責范圍內(nèi)的事項交給書記員去做。

　　“三二一審判機制”通過增設(shè)法官助理和設(shè)定法官、法官助理及書記員的職責，改變了審判組織人員間的關(guān)系模式。法官、法官助理和書記員具有各自獨立的職責，法官與法官助理、書記員之間不是統(tǒng)屬關(guān)系，而是協(xié)作、監(jiān)督關(guān)系。法官助理和書記員作為審判輔助人員，不是聽命于某個法官，而是對整個“三二一”審判組負責，法官在審判程序方面受到了有效的監(jiān)督和制約。

　　四、實行法官助理制度的意義

　　當前，基層法院在審理案件過程中面臨如下幾個大矛盾：

　　1、收案數(shù)量連年大幅度攀升與審判人員數(shù)量不變的矛盾

　　隨著我國市場經(jīng)濟的有序發(fā)展，各基層法院案件數(shù)量激增，最明顯的是民事與刑事案件數(shù)量的增長；而同時，基層法院審判人員的配置有的基本未變，有的則隨著司法改革的推進有著下降的趨勢，二者形成相對的不均衡。

　　2、案件類型的變化對理論功底的要求與審判人員工作繁重而無暇研究的矛盾

　　在案件數(shù)量增長的同時，案件類型也向多元化、新穎化、專業(yè)化發(fā)展。例如民事案件隨著大民法思路的構(gòu)建，憑一本《民法通則》、一本《婚姻法》走遍天下的日子已不復(fù)存在，判案思路正向深度與廣度發(fā)展，對于審判人員法律的運用與把握提出了較高的要求；同時，在繁重的工作壓力下，審判人員往往利用業(yè)余時間加班結(jié)案，我認識一位法官，他一年結(jié)案800件，平均每工作日3件，試想在此種條件下，他還有時間去仔細鉆研每個案子、去著述深造嗎？

　　3、審判員、書記員權(quán)責不明確的矛盾

　　現(xiàn)各基層法院大多實行“一審一書”、“兩審一書”或書記員室統(tǒng)一管理制度，此種配置容易造成審書權(quán)責不明確、分工不細致；中間環(huán)節(jié)的缺乏，使審書矛盾增多、工作效率低下，不利于當事人利益的保護及司法改革的進行；同時，人員配置的緊張往往使基層法院不得不出現(xiàn)一些一人開庭、一人調(diào)查的違法現(xiàn)象。

　　綜上所述，可以看到基層法院審判工作中的種種矛盾，迫切需要審判機制的變革，法官助理制度在基層法院推行、實施勢在必行，該制度的實施必將改變過去的一些缺陷。

　　仍以房山區(qū)法院的“三二一”審判模式為例，“三二一審判機制”改革是近年來人民法院在探索審判體制創(chuàng)新過程中取得的又一成果，其核心是法官助理的設(shè)置。在法院內(nèi)部設(shè)立法官助理無疑為實現(xiàn)審判人員合理分流提供了渠道，對逐步實現(xiàn)法官的精英化，優(yōu)化審判資源的合理配置，都將起到長遠的積極意義。

　　“三二一審判機制”改革是一種體制創(chuàng)新，其進步意義主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，這一改革創(chuàng)造性地貫徹了《綱要》精神；另一方面，這一改革適應(yīng)了審判工作未來發(fā)展的趨勢。從審判工作本身的特點和現(xiàn)實需要來看，強化合議庭職責，減少法官數(shù)量，提升法官素質(zhì)，增加審判輔助人員，進一步增強審判的透明度和法院審判的獨立性，加強和完善人民法院的內(nèi)部監(jiān)督機制是審判工作未來發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢�！叭粚徟袡C制”改革正是敏銳地反映了這一趨勢，其“精選審判人員、強化審判職責、優(yōu)化資源配置、強調(diào)職能分離、加強內(nèi)部監(jiān)督”的改革思路，使“三二一審判機制”改革更具有前瞻性意義。

　　一個新制度的實施不會一帆風(fēng)順，改革應(yīng)是在一次次探索與失敗的基礎(chǔ)上汲取經(jīng)驗，法官助理制度也不會例外。中國幅員遼闊，法官助理制度改革很難制定統(tǒng)一的規(guī)范與標準，例如很少有法學(xué)院畢業(yè)的學(xué)生愿意到某個法院的法庭或某偏遠地區(qū)的基層法院擔任法官助理，即使愿意，這些助手會不會象美國法官助理制度已經(jīng)顯示的一樣，掩蓋了許多法官專業(yè)知識和職業(yè)能力的欠缺，造成法官對助理的過分依賴？這就注定各地法院必須結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，在最高院的指導(dǎo)下制定適合自己的法官助理制度。

　　中國的司法改革需要一種實際的、務(wù)實的、具體的研究和操作，實際上，司法制度是社會制度的一個部分，司法制度改革的研究不應(yīng)狹義的歸于法學(xué)研究范疇，而是屬于一個大法學(xué)范疇，其中涵蓋了政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)的研究。在結(jié)合各方面因素后，對每一項措施都要盡可能細心論證，對可能的后果予以仔細的分析、權(quán)衡和取舍，借鑒和借助其他相關(guān)社會學(xué)科研究的方法和成果，對改革中出現(xiàn)的問題進行細致的實證研究并做出適當?shù)娜∩�，深入徹底的進行我國的司法改革，建立健全有我國特色的司法體制。

　　領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研工作制度 9

　　健全社會保障體系是全面建設(shè)小康社會的目標之一，中央提出在“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”，這標志著在經(jīng)歷了十多年的試點、探索之后，建設(shè)農(nóng)村社會保障體系被正式提上日程。

　　有資料顯示，我國60歲以上人口已達到1.34億，超過總?cè)丝诘?0%，其中65歲以上人口1.1億，占總?cè)丝诘?.5%。全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村老齡化問題突出。農(nóng)村老年人的生活缺乏可靠保障，家庭養(yǎng)老功能日益弱化，空巢家庭增多，傳統(tǒng)的土地保障功能面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

　　一、當前我國農(nóng)村養(yǎng)老的基本方式

　　隨著社會的變遷、經(jīng)濟的發(fā)展，我國農(nóng)村養(yǎng)老已不再是單一的家庭養(yǎng)老，而是以家庭養(yǎng)老為主，其它養(yǎng)老方式并存的格局。

　　家庭養(yǎng)老：這是當前我國農(nóng)村最普遍的養(yǎng)老方式，也是中華民族傳統(tǒng)美德的體現(xiàn)。農(nóng)村家庭養(yǎng)老之所以如此重要，其原因在于：第一，我國農(nóng)村老年社會保障體系尚不完善。由于農(nóng)村地區(qū)間發(fā)展差異大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，短時間內(nèi)不可能在全農(nóng)村范圍內(nèi)建立、推廣養(yǎng)老保險制度，這決定了家庭養(yǎng)老會在相當長時間內(nèi)成為農(nóng)村養(yǎng)老的基本方式；第二，農(nóng)村家庭服務(wù)業(yè)不發(fā)達。即使部分老人擁有數(shù)目可觀的養(yǎng)老金，但由于疾病纏身、自理能力較差，他們?nèi)匀浑y以安度晚年；第三，傳統(tǒng)的思想文化觀念對農(nóng)村老人生活習(xí)慣的感染和影響�！白訉O滿堂”的天倫之樂仍是他們所渴求、向往的，且隨著年歲的增加，農(nóng)村老人抵御生活風(fēng)險的能力越來越有限，對家庭人員的物質(zhì)、精神依賴亦會增加。

　　集體養(yǎng)老：是由集體經(jīng)濟組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養(yǎng)的制度。目前我國農(nóng)村集體養(yǎng)老的形式主要有“五保制度”和“養(yǎng)老院制度”。集體養(yǎng)老作為由家庭養(yǎng)老向社會化養(yǎng)老過渡的一種形式，是以集體為單位對老人進行集中供養(yǎng)的養(yǎng)老方式。

　　盡管集體養(yǎng)老在歷史上發(fā)揮了不小的作用，但現(xiàn)在看來，其作用仍然有限。第一，養(yǎng)老對象過窄，集體養(yǎng)老的范圍事實上就是對五保戶的供養(yǎng)。然而，五保戶的供養(yǎng)條件非�？量�，對于只有女兒的老人一般不予“五�！�；第二，沒有敬老院的農(nóng)村地區(qū)主要由村組負責對“五保戶”實行分散供養(yǎng)。集體養(yǎng)老保障也僅僅停留在維持其溫飽；第三，對集體養(yǎng)老認識明顯不足。在農(nóng)村地區(qū)，許多符合條件的農(nóng)民不愿享受“五保戶”待遇，只要尚有一點點勞動能力，或者有親人可以依靠，誰也不愿享受“五保戶”的供養(yǎng)。

　　儲蓄養(yǎng)老：是一種最典型的自我養(yǎng)老方式，即老年人依靠日積月累、勤儉節(jié)約的積蓄養(yǎng)老，但這種養(yǎng)老方式在農(nóng)村越來越缺少實用價值。農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得的收入有限，盡管辛苦勞作和省吃儉用，但蓋房、子女教育、醫(yī)療等各項開支卻很大。到了晚年，其積蓄難以保障養(yǎng)老的基本需求。

　　二、人口老齡化對傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老模式的挑戰(zhàn)

　　由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，絕大部分農(nóng)村地區(qū)尚未建立完善的社會養(yǎng)老保障制度，長期以來，農(nóng)村養(yǎng)老保障主要依賴于家庭養(yǎng)老。日趨嚴重的農(nóng)村老齡化問題，必將對農(nóng)村老年人口養(yǎng)老問題提出嚴峻挑戰(zhàn)。

　　1、農(nóng)村老年人口的增加，加大了農(nóng)村養(yǎng)老的壓力。

　　2、老年人口的高齡化降低了老年人的自我養(yǎng)老能力。農(nóng)村老年人口受教育程度比較低，未讀過書的占一半以上，受教育程度在小學(xué)及以下的占到九成以上，低素質(zhì)決定了農(nóng)村老年人口大部分都是體力勞動者，年齡對他們的自我養(yǎng)老能力影響很大。老年人口中高齡人群比重的增加，降低了老齡人口的自我養(yǎng)老能力，同時也降低老齡人口自理能力。農(nóng)村老年人口高齡化和健康狀況的下降，無疑加重了農(nóng)村養(yǎng)老的負擔和壓力。

　　3、農(nóng)村家庭的小型化弱化了家庭養(yǎng)老的功能。由于計劃生育政策的執(zhí)行，農(nóng)村家庭的子女數(shù)也大大下降，導(dǎo)致家庭規(guī)模小型化、核心化的比例上升。家庭規(guī)模的小型化、核心化，使過去一般是多對夫婦供養(yǎng)一對老人變成現(xiàn)在一對夫婦供養(yǎng)兩對及兩對以上老人，無論財力上還是精力上，都讓傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以為繼。

　　4、“空巢老人”的增多，獨身老人比重上升，加大了農(nóng)村養(yǎng)老的社會化需求。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老不僅由子女為老人提供經(jīng)濟保障，更重要的是生活照顧和精神撫慰。農(nóng)村青壯年進城務(wù)工后，雖然也履行了在經(jīng)濟上供養(yǎng)父母的義務(wù)，但考慮到進城農(nóng)民的自身經(jīng)濟狀況，供養(yǎng)的程度是有限的，而且無法給予老人必要的生活照料和精神慰藉。同時，農(nóng)村老人尤其是高齡人口中獨身老人，由于缺少了“老來伴”，沒有在生活上相互照應(yīng)、在情感上相互慰藉的對象，使得養(yǎng)老更加困難。

　　三、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀

　　（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障的覆蓋面小，保障水平低

　　我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的保障對象一直限于“困難的人”、“光榮的人”和“富裕的人”，農(nóng)村的大多數(shù)人由于種種原因還無法享受社會保障。相關(guān)的.調(diào)查顯示，占人口總數(shù)20%的城鎮(zhèn)居民，享受全國89%的社會保障，占人口80%的農(nóng)村居民，僅享受到了社會11%的社會保障，在縣城以下集體單位的1 000多萬職工和2 000多萬城鎮(zhèn)個體經(jīng)營者基本上得不到應(yīng)有的社會保障。

　�。ǘ﹤鹘y(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)

　　改革開放后，特別是農(nóng)村城市化進程的加快，其所面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）子女的贍養(yǎng)壓力增大。我國的計劃生育政策使獨生子女家庭成為我國農(nóng)村主要的家庭構(gòu)成模式，隨著我國人口老齡化的來臨，80年代后的獨生子女，面臨著承擔四個老人的贍養(yǎng)義務(wù)，同時還有一至二個子女的負擔。（2）勞動力流動和人口的遷移給家庭贍養(yǎng)帶來了負面影響。隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國內(nèi)地農(nóng)村人口大量向經(jīng)濟較發(fā)達的城鎮(zhèn)流動，這些“離土又離鄉(xiāng)”、“進廠又進城”人員長年在外務(wù)工經(jīng)商，勢必影響對老人的供養(yǎng)。（3）隨著農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化，傳統(tǒng)的大家庭模式正在被核心家庭模式所取代，家庭養(yǎng)老的保障功能正在弱化。

　�。ㄈ┺r(nóng)村養(yǎng)老保障制度的管理水平較低

　　事實上社會保障制度的管理一直都是一項技術(shù)和管理水平要求都很高的工作，既有商業(yè)保險的技術(shù)難度，又存在著依法實施的政策難度，對管理水平的要求也很嚴格，按照國際上通用的做法就是管理、繳費和實施的使用三權(quán)分離，互相監(jiān)督，這樣才能保障養(yǎng)老保險基金的安全性、流動性和收益性，使保障基金的保值增值過程更加順利，使基金的運營更加暢通；但就我國現(xiàn)行的農(nóng)村保障基金的管理辦法卻是管理、繳費和實施使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)督管理機制，擠占、挪用、貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的現(xiàn)象時有發(fā)生。

　�。ㄋ模┺r(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)行制度和法規(guī)與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展不協(xié)調(diào)

　　從現(xiàn)狀來看，我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度和法規(guī)與我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展并不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度主要是以土地為中心的正規(guī)保障。近幾年來，隨著城市化進程的加快，農(nóng)民人均可耕地面積逐年減少，大量農(nóng)村人口離開土地涌入城鎮(zhèn)，使得農(nóng)村土地的保障功能正在不斷弱化。其次，新型的社區(qū)養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老保障模式僅僅在少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)和農(nóng)村較富裕的家庭存在，很難推廣普及。與此同時，我國老齡化的步伐正在加快，老年人比重達7.51%的農(nóng)村老齡化壓力更加不言而喻。

　　領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研工作制度 10

　　一、戶籍制度優(yōu)點

　　一是促進社會公平。目前農(nóng)民工的福利待遇與城市居民相差，改革戶籍制度，不是簡單地取消戶籍管理，而是要理清下洗節(jié)節(jié)，讓農(nóng)民工真正享受與城市居民同等的福利待遇；二是有利于擴大消費型。三是不斷提高農(nóng)村生產(chǎn)力。扎實推進戶籍制度改革，引導(dǎo)大量有條件的農(nóng)村戶籍人口轉(zhuǎn)戶進城，將擴展農(nóng)村人均耕地面積，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進農(nóng)民收入高增長；四是促進城鄉(xiāng)資源要素一體化。按照世界城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)律，城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)用地面積不是絕非減少而是增加，農(nóng)民進城后，其松散分散的農(nóng)村建設(shè)用地可復(fù)墾為耕地、林地或生態(tài)用地；五是增加城市感召力。青壯年農(nóng)民工及新生代轉(zhuǎn)戶進城，不僅讓老城區(qū)更年輕，還可推遲城市出生率，城鎮(zhèn)化的人口規(guī)模擴張，不能于澤縣于全部是大學(xué)生、留學(xué)生等“精英“，

　　二、戶籍制度弊端重重

　　我國現(xiàn)行前述的戶籍管理制度是新中國成立以后，為適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的確立而逐步建立起來的，主要由三部分共同組成：戶口登記制度、臺胞證戶口移入制度和居民身份證制度。

　　無疑，現(xiàn)行的戶籍管理制度曾發(fā)揮了重要的歷史作用，系統(tǒng)但是其功能在發(fā)展過程中總是不斷被強化、放大，這種說辭的弊端在改革開放、

　　社會制度年代日益顯現(xiàn)：以供應(yīng)質(zhì)量標準城鎮(zhèn)居民定量糧為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實行二元戶口管理的做法，既不會科學(xué)也不合理；戶口遷移過死，難以滿足公民不能一切正常遷移的需要。

　　現(xiàn)行戶籍制度的另一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。公證計劃經(jīng)濟時代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用安全管理等機構(gòu)編制管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴重制約了戶籍管理改革的進程。

　　三、破除藩籬需綜合改革

　　戶口遷移的容許減少，城市人口機械增長勢頭可能加快，隨之給城市略低于生活保障、優(yōu)撫安置、教育以及基礎(chǔ)設(shè)施等造成壓力。

　　放寬準入后受沖擊波管理制度最大的是教育、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力。如對社會保障資金額非常明顯，每增加一名參保警務(wù)人員需增加管理成本。而在大城市低保方面，需要投入大量部分資金，凈增加財政支出。如果上級不加大轉(zhuǎn)移支付力度，資金缺口太大，無法實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

　　因此，國家應(yīng)加快戶籍制度改革的推進步伐，各級各部門，公用要探索和制定相應(yīng)的各項配套政策措施。對社會公共資源要讓全體公民共同享有，不分地域、不論身份和職業(yè)，實行權(quán)利與責任、權(quán)利與義務(wù)對等。清理并消除城鄉(xiāng)戶口差別的不平等待遇，切實解決傳統(tǒng)戶籍管理中的問題。

　　制度的公平競爭公平是管理制度社會和諧的基礎(chǔ)。實行一元化的戶籍制度改革，名銜不只是一個人會的'身份變化問題，而是涉及政治、經(jīng)濟體制與體制方面問題的問題。中國經(jīng)濟但無論如何對阻礙經(jīng)濟先期發(fā)展的體制，就應(yīng)當予以破除。

　　四、深化戶籍改革勢在必行

　　經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，特別是城市社會社會性綜合承受能力不足，為避免影響社會穩(wěn)定，戶籍市場化改革總體進展較慢，改革目標也遠未全面實現(xiàn)。改革開放20多年來，我國城市和小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展突飛猛進，為吸納戶籍農(nóng)村、城鎮(zhèn)劃分制度的存在是制度性的將改革成果，資源分配不能實現(xiàn)公平化，戶籍改革的步伐應(yīng)降速，有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)健康發(fā)展；建議先全方位取銷戶籍劃分，逐步把具備條件的自建農(nóng)戶入駐城鎮(zhèn)；對農(nóng)民入駐城鎮(zhèn)的農(nóng)民制定一系列發(fā)展的扶持政策。

　　領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研工作制度 11

　　一、國庫集中支付改革的概述

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　　國庫集中支付制度改革，是我國建立公共財政體系的重要內(nèi)容，是我國現(xiàn)階段建立現(xiàn)代財政國庫制度的核心內(nèi)容。國庫集中支付制度是改變現(xiàn)行的財政資金層層撥付程序，由國庫集中支付機構(gòu)在指定銀行開設(shè)國庫單一賬戶，所有預(yù)算單位需要購買商品或支付勞務(wù)款項時，由預(yù)算單位提出申請，經(jīng)國庫支付機構(gòu)審核后，將資金直接從單一賬戶支付給收款人的制度。實行國庫集中收付制，是解決財政資金使用中諸多問題的治本之策，是從源頭上治理腐敗的重大措施，也是市場經(jīng)濟條件下實行公共財政的必然選擇。目前，已有33個省份實施了國庫集中支付改革，并向城市、縣級推進。按照中央的統(tǒng)一設(shè)計和要求，2014年起我國將全面推行國庫集中支付制度改革。

　�。ǘ﹪鴰旒兄Ц陡母锏默F(xiàn)狀

　　近幾年來，財政工作為適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)宏觀調(diào)控，穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展，加大監(jiān)督力度，實現(xiàn)資金優(yōu)化配置，建立國庫集中收付制度，推行政府采購。實行國庫集中支付制度，就是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托，在預(yù)算單位動用財政性資金購買商品、勞務(wù)和支付款項時，由其提出申請，經(jīng)國庫集中支付機構(gòu)審核后，將資金通過國庫單一賬戶體系支付給收款人。這改變了過去先將財政資金層層撥付到預(yù)算單位，再由預(yù)算單位分散支付給收款人的做法，從而有效減少中間環(huán)節(jié)，減少資金占用，方便單位及時用款，提高資金使用效益。

　　為了推進國庫集中支付改革，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部、中國人民銀行聯(lián)合制訂出臺了《財政國庫管理制度改革方案》，并由中央財政選擇國家水利部等6家中央單位率先開始試點，財政部門對各試點單位的經(jīng)費不再事先預(yù)撥，資金的使用，由各單位根據(jù)細化的預(yù)算自主決定，財政部門核對后由單一賬戶進行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。在實際支付之前，所有的資金都集中在國庫，財政部門可以統(tǒng)一調(diào)度。這種制度減少了財政支出的中間環(huán)節(jié)，有效防止了財政資金被擠占、截留、挪用等問題，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗，確保了財政資金的使用效益�？梢哉f，推行國庫集中支付制度改革，具有重要的現(xiàn)實意義。

　　二、國庫集中支付改革中存在的問題

　�。ㄒ唬﹪鴰旒兄Ц吨贫仍谝欢ǔ潭壬险{(diào)整了相關(guān)主體的既得利益，從而影響了制度執(zhí)行的積極性

　　國庫集中支付是一項需要代理銀行和各級政府、單位全力配合協(xié)作的系統(tǒng)工程，一旦這些主體的既得利益受到破壞，制度執(zhí)行起來就會非常困難。在傳統(tǒng)的財政收支管理方式下，財政預(yù)算性比較弱，資金按額度撥付給各個預(yù)算部門，預(yù)算部門具有很大的自主權(quán)，可以通過挪用、擠占、坐收坐支等方式實現(xiàn)部門利益；對于銀行來說能獲得大量的信貸資金，并且就業(yè)務(wù)處理而言也比較簡單。在實施國庫集中支付制度后，預(yù)算單位必須�？顚Ｓ�，在資金支配上受到很大的`限制，并且由于賬戶分立核算，年底不能再像以前那樣用事業(yè)經(jīng)費沖抵行政經(jīng)費的缺口，原有的一些不規(guī)范的資金使用行為被嚴格限制；而銀行不僅需要投入大量的人力、物力和財力，來處理比以往復(fù)雜得多而手續(xù)費卻很少的業(yè)務(wù)，而且還面臨著諸如墊付資金、資金損失等風(fēng)險，這些都對利益主體的積極性造成了非常嚴重的打擊，使得該支付制度實施起來比較困難。

　　（二）支付流程比較繁瑣并且難以依法理財

　　在國庫集中支付制度下，從項目發(fā)生到預(yù)算單位或供應(yīng)商收到資金需要經(jīng)歷二十多個環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)出問題就會影響整個工作流程，大大降低了工作效率。在政府制定采購計劃時，由于審批程序復(fù)雜致使財政資金不能及時到賬，從而對工作進度和資金使用效率造成了很大的影響。并且由于財政資金性質(zhì)復(fù)雜，涉及的業(yè)務(wù)和部門比較繁瑣，不僅增加了相關(guān)部門的工作量，而且也使得支付效率相對低下。另外，由于年度預(yù)算批復(fù)時間在每年的3—4月份，而在此之前往往有些經(jīng)常性專項由于沒有預(yù)算指標無法支出，迫使預(yù)算單位利用其他項目資金墊付或者延遲專項支付，導(dǎo)致預(yù)算項目的混用和竄用，難以滿足國庫集中支付制度中依法理財?shù)囊蟆?/p>

　　（三）業(yè)務(wù)模式存在一定的缺陷

　　由于國庫集中支付方式處理每一筆支出均需要由預(yù)算單位主動發(fā)起，所以對于諸如銀行代扣代繳業(yè)務(wù)（稅款、電話費、水電費、物業(yè)費）的扣繳等被動扣款業(yè)務(wù)還難以運用目前的業(yè)務(wù)模式進行處理，否則委托代收的“零余額”賬戶就會出現(xiàn)“負余額”，滯納金的問題隨機產(chǎn)生，致使需要保留一些預(yù)算單位的基本賬戶。并且現(xiàn)有的國庫集中支付制度規(guī)定下一年的經(jīng)費的撥付指標參照本年度資金的使用情況，這樣容易導(dǎo)致預(yù)算單位年終大量支取零余額賬戶資金，把不該財政用款的支出也用財政經(jīng)費支出或者采用提取現(xiàn)金方式、轉(zhuǎn)儲大額定期存單以及向本單位其他賬戶劃撥資金的方式使年終零余額賬戶不會出現(xiàn)結(jié)余，以避免財政會因本年度的資金未用完而減少單位下一年度的經(jīng)費。

　　三、國庫集中支付改革的對策

　�。ㄒ唬┨岣哳A(yù)算編制和管理水平

　　編制預(yù)算時應(yīng)將以“基數(shù)加增長”編制方法為主的改變?yōu)椤傲慊A(yù)算加項目預(yù)算”、“因素編制法”為主再與其他方法相結(jié)合，這樣可以綜合考慮稅源情況、政策性減收和經(jīng)濟增長預(yù)期等多因素的基礎(chǔ)上進行預(yù)算編制；在編制支出預(yù)算時將預(yù)算工作分支細化，并結(jié)合單位當年的財力狀況和實際需求對支出額度、方向和用途等做出具體核定。在執(zhí)行預(yù)算時候要做到統(tǒng)籌兼顧，不斷強化預(yù)算的剛性約束，嚴禁隨意超越預(yù)算、擴大預(yù)算范圍和調(diào)整預(yù)算等行為發(fā)生。

　　（二）要進一步推進和細化預(yù)算編制改革

　　財政資金不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)外。即將所有的財政資金都納入預(yù)算，從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況，并使所有的財政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。改變預(yù)算年度的歷年制為跨年制。我國的預(yù)算年度是1月1日到12月30日，即歷年制，但審批預(yù)算的各級人大一般都是在3月或更晚一些時候開會，這使得前幾個月的預(yù)算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)。我國可以借鑒國外實行跨年制，這樣可使預(yù)算草案在預(yù)算執(zhí)行前就得以通過，全年的預(yù)算都有法律依據(jù)。細化預(yù)算科目，深化部門預(yù)算改革。國庫集中支付制度要求部門預(yù)算具體而準確，而我國目前的預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算科目比較籠統(tǒng)，不利于國庫集中支付制度的運行，所以有必要從功能上、性質(zhì)上進行預(yù)算科目規(guī)范分類，建立多級預(yù)算體系，每項支出都要有相應(yīng)的科目，并在一套科目中反映。

　�。ㄈ┖喕瘶I(yè)務(wù)流程，提高資金支付效率

　　進一步優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高財政資金支付效率。進一步簡化用款計劃審批程序，特別是要簡化財政內(nèi)部對用款計劃的審批環(huán)節(jié)。如對人員和公用經(jīng)費的審批程序可直接報送到國庫部門予以審批，或直接按照均衡撥款的原則在每月底自動產(chǎn)生下達用款計劃；進一步規(guī)范財政部門的審批時限，盡量在規(guī)定的時間內(nèi)完成審批，保證單位及時用款；改進和簡化資金清算程序，節(jié)省清算時間，延長單位使用資金的時間，方便單位用款。同時，建議人民銀行制定電子住處的使用和管理辦法，逐步取消紙技憑證的傳遞，實現(xiàn)網(wǎng)上資金的無紙化清算。

　　（四）協(xié)調(diào)各利益主體的利益

　　財政會計、代理銀行、國庫和預(yù)算單位等都是國庫集中支付制度下的利益主體，雖然它們之間存在著博弈關(guān)系，看似利益沖突，實際上只要它們相互鼎力配合協(xié)作，完全可以使各利益主體的利益最大化，實現(xiàn)“共贏”。例如，代理銀行和國庫之間加強溝通和聯(lián)系，代理銀行認真把關(guān)，決不允套取國庫資金的現(xiàn)象發(fā)生，否則取消其代理資格；與此同時，國庫也應(yīng)積極配合代理銀行的工作，及時清算代理銀行的代墊資金，如果由于財政困難等原因難以及時清算，則應(yīng)該及時和代理銀行溝通協(xié)商，把代理銀行的代墊資金作為政府的貸款處理，及時還本付息。只有互惠互利，確保各方的利益，才能順利推進國庫集中支付制度的實施。2014年是國庫集中收付制度改革推行的第十年。被稱為一場“財政革命”的國庫集中收付制度改革，給我國預(yù)算執(zhí)行管理制度帶來了根本性變革，確立了國庫集中收付制度在我國財政財務(wù)管理中的核心基礎(chǔ)性地位。隨著國庫集中收付制度改革扎實有序推進，我國實現(xiàn)了財政資金運行由“中轉(zhuǎn)”變?yōu)椤爸边_”，財政資金運行監(jiān)控能力和使用效益大幅提高，基層預(yù)算單位每一筆收繳和支付信息，都可以實時傳輸?shù)截斦块T。同時，財政資金運行安全得到切實保障，通過建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，實現(xiàn)了財政部門對預(yù)算執(zhí)行全過程的實時、明細和智能監(jiān)控。