工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的大趨勢，在這個過程中必然要占用一部分耕地，但如何防止盲目濫占耕地，防止侵占農(nóng)民利益，是一個迫切需要解決的問題。本文提出，面對巨大的超額利潤，管住“圈地”治本的措施要靠機制和制度，將最嚴格的耕地保護制度具體化、規(guī)范化。文章從建立企業(yè)占地規(guī)模與行業(yè)特點掛鉤的制度、用地聽證制度、“農(nóng)轉非”土地表土的再利用制度和形成有利于保護農(nóng)民權益的土地增值分配機制等幾個方面提出了建議。
大家對保護耕地的重要性的認識似乎都很清楚，但現(xiàn)實生活中耕地占用仍然在加劇，形成了“道理都明白，思想不統(tǒng)一”的現(xiàn)象。面對巨大的超額利潤，單靠教育不可能管住“圈地”，治本的措施要靠機制和制度，實行世界上最嚴格的耕地管理制度，把“合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的國策落到實處。
一、實行最嚴格的耕地保護制度要具體化、規(guī)范化
�。ㄒ唬┗巨r(nóng)田保護區(qū)要落實到地塊
目前我國劃定的基本農(nóng)田達到17億畝，保護率達到83％，應該說不算低。但現(xiàn)在的基本農(nóng)田是個總數(shù)，許多地方并沒有真正落實到地塊。基本農(nóng)田要一個村一個村落實，一塊地一塊地落實，地塊、面積、等級要繪制成圖并上網(wǎng)公布，每一塊土地信息都可以隨時調(diào)用，公開透明，便于農(nóng)民和社會監(jiān)督。這是一項很必要的基礎性工作。
�。ǘ⿵娀�(guī)劃約束和用途管制
地方各級政府都要制定土地利用規(guī)劃，規(guī)劃要經(jīng)過同級人大審議通過后頒布實施，不能隨意改動。強化規(guī)劃對建設用地總量的控制，建設用地要嚴格限制在規(guī)劃用地數(shù)量范圍之內(nèi)，并盡可能高效集約、少占耕地，嚴禁在規(guī)劃圈以外占地，不得突破建設用地總量。因交通、水利、國防等國家重點公共設施建設需要而超出規(guī)劃范圍的，要經(jīng)過省級以上政府批準。
�。ㄈ﹪栏窕巨r(nóng)田審批制度
首先要明確，一般的城市擴張和商業(yè)開發(fā)不能占用基本農(nóng)田，以穩(wěn)定基本農(nóng)田面積。目前，城市擴區(qū)占用土地較多，而且城郊的地大都是有水澆條件的好地。這方面一定要嚴格控制，不得以路圈地，不能劃進城區(qū)就算征地。因國家建設確需要占用基本農(nóng)田，要一畝一畝地批。在審批體制上要上收權力，嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定，地方政府不能使用或變相使用基本農(nóng)田占用審批權。
�。ㄋ模⿲嵭谢巨r(nóng)田占用復議期制度
凡基本農(nóng)田經(jīng)批準轉移用途后要上網(wǎng)公布，向社會公開。占用方案經(jīng)批準后，要留有一定的復議期，便于承包農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織及有關方面監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)漏報、少報、不當占用要及時糾正。
二、實行企業(yè)占地規(guī)模與行業(yè)特點、投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)水平掛鉤的制度和評估體系
現(xiàn)在招商引資、企業(yè)投資中有一個普遍的問題，一個企業(yè)動不動就占幾百畝地甚至上千畝、幾千畝地，蓋大車間，修大草坪，跑馬占地。許多項目根本不需要占那么多地，很多企業(yè)是為了自己再招商，甚至是為了將來搞房地產(chǎn)。由于當?shù)卣庇谡猩桃Y上項目，往往滿足企業(yè)的過分要求。這是土地大量占用的'主要問題。
國外土地管理先進國家對單位土地面積的投資及產(chǎn)出是有標準的，對不同行業(yè)有不同的要求，不允許超越項目發(fā)展需要“圈地”。我們也應當建立這樣的制度和評估體系，對什么行業(yè)、多少投資、多大產(chǎn)出，至多允許占用多少土地，要建立相應的參考標準。企業(yè)申請用地后，由土地管理部門組織按標準評估，按評估結果批準占用一定規(guī)模的土地，評估結果要向社會公布。政府批地規(guī)模要以此為依據(jù)，不能企業(yè)想要多少就批多少。通過這個辦法促使企業(yè)用地集約化，盡量節(jié)約用地，防止企業(yè)投很少的錢，辦不大的廠，占很多的地。
三、建立用地聽證制度
現(xiàn)在商業(yè)用地基本上是開發(fā)商和政府確定，農(nóng)民較少有機會參與談判，出現(xiàn)補償標準低、占地面積超過實際需要的情況。有的甚至暗箱操作，農(nóng)民的合法權益得不到保障，這是引發(fā)占地糾紛的一個重要原因。而公益性用地的征用基本上是政府確定，農(nóng)民執(zhí)行，對于征用土地面積是否必要、合理缺乏監(jiān)督，多征地比較普遍，以至一些地方興建比天安門廣場只小幾平方米的超大廣場。必須建立社會各方面參與的約束監(jiān)督機制。對商業(yè)用地要建立價格聽證制度，讓商業(yè)用地增值情況公開透明，使之成為制約商業(yè)占地的有效機制。對公益性用地要建立征地聽證制度，讓社會各界能夠參與評價，使之成為制約一些地方政府盲目擴大公益性征地，搞脫離實際、勞民傷財?shù)摹罢児こ獭�、“形象工程”的有效機制。
四、重視“農(nóng)轉非”土地表土的再利用
我國土地后備資源不足，而且現(xiàn)有后備土地大多地處邊遠地區(qū)，土壤比較貧瘠�，F(xiàn)在，不少地方土地“農(nóng)轉非”以后，表土也隨之廢棄或作建材原料用，非�？上�。土壤的形成要歷經(jīng)自然界千百萬年的演化，被占用的城郊土地又經(jīng)過多年利用和熟化，大多比較肥沃。雖然采取耕地占補平衡，但新地大多土質(zhì)較差，土地肥力難以補回來。應建立“農(nóng)轉非”土地表土再利用制度。土地“農(nóng)轉非”以后，至少要將表層20公分的土壤取出再利用，在生態(tài)條件許可的情況下對劣等地進行土壤改良。這項工作可以結合耕地占補平衡，作為土地復墾和土地整理的一項內(nèi)容。如果一時沒有條件利用，也可在城市小區(qū)中堆積成假山暫時儲存起來，上面還可以搞綠化，但不能廢棄，更不能做建材原料用。表土再利用費用要列入用地單位建設預算。政府可以設立專門基金，用于鼓勵表土的再利用。這是一件看起來小而其實不小的事。
五、建立有利于保護農(nóng)民權益的土地增值分配機制
土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料和終生依靠的社會保障，要維護好農(nóng)民的這個基本權益，必須占用的土地要給農(nóng)民以合理的補償，安排好農(nóng)民的生計。
改革征地制度�？偟乃悸窇菙U大市場配置資源的范圍，嚴格控制占地規(guī)模，切實保護農(nóng)民權益。對帶有贏利性質(zhì)的商業(yè)開發(fā)要讓農(nóng)民參與征地談判，合理確定補償方式和補償數(shù)量。高速公路等項目建設可以采取土地使用權入股、土地租賃等形式，讓農(nóng)民參與收益分配，以獲得長期補償。城鎮(zhèn)建設征地要適當留地開發(fā)安置農(nóng)民。通過這種方式，實現(xiàn)農(nóng)民對土地增值的分享，降低開發(fā)商的超額利潤，這在一定程度上也可以遏止對耕地的商業(yè)性開發(fā)。
地方政府在維護農(nóng)民利益上要承擔更多的責任。不能為了追求政績和財政收入，站在開發(fā)商的一方，甚至代替農(nóng)民決策，強迫農(nóng)民放棄自己的權利。過去我們靠工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差來支持工業(yè)化，這在當時的歷史條件下是必要的，現(xiàn)在我們的工業(yè)化水平和城市資本積累水平已經(jīng)很高，不能靠用農(nóng)民的級差地租來搞城鎮(zhèn)化，更要防止把農(nóng)民的土地通過低價征用轉變成部分企業(yè)的商業(yè)利益。農(nóng)民失去土地，又沒有新的就業(yè)機會，產(chǎn)生大量的流民，不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展，還會影響社會穩(wěn)定。這個包袱最后還要政府來背。
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