城市管理長效機制的調查報告
在城市管理上，除葛洲壩、夜明珠、西壩3個街辦部分由葛洲壩工程局履行城市管理職能外，其余均由市、區(qū)兩級政府按其劃分的職責管理。區(qū)管道路共160條，車行道面積350773平方米，人行道面積142020.3平方米，行道樹2864棵，臨街綠地5712.35平方米，社會空地175塊，面積 469285平方米（不含西陵經濟園區(qū)社會空地），清掃作業(yè)面積近百萬平方米。
一、我區(qū)城市管理的現(xiàn)狀
近幾年來，按照區(qū)委、區(qū)政府 “率先創(chuàng)優(yōu)、加快發(fā)展”的總體要求，XX區(qū)建設管理局全力服務于省域副中心城市建設，著力推進城區(qū)建設和管理，按照精心建設區(qū)域性“三心一區(qū)”目標，在全力實施區(qū)域統(tǒng)籌、市區(qū)聯(lián)動、“西進北聯(lián)”的框架內，認真抓好項目建設和基礎設施建設，加強城市管理，不斷改善發(fā)展環(huán)境，解決事關民生的突出問題，努力把XX區(qū)建設成為城區(qū)經濟的排頭兵、和諧社會的示范區(qū)、“魅力宜昌”的展示地。
�。ㄒ唬┮员辰中∠锔脑鞛橹攸c，推動基礎設施建設逐步完善。加大項目建設投資力度，逐步完善轄區(qū)基礎設施建設；加快背街小巷、雜居小區(qū)改造進程，逐步提升城市形象品位；加強市政設施維修維護監(jiān)管，逐步提高市政服務水平。
�。ǘ┮约毣芾頌槭侄危龠M市容市貌管理水平逐步提升。狠抓環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)質量，確保環(huán)衛(wèi)保潔無縫隙不間斷；狠抓城市綜合管理，確保監(jiān)管考核及時有力；狠抓農貿市場、七小門店專項整治，確保成果顯著長效。
（三）以機制創(chuàng)新為動力，帶動城市經營管理難點突破。積極推進XX區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運行；積極推進綠化管養(yǎng)市場化；積極推行路段長責任制；積極推行城市網格化試點。
二、城市管理存在的困難和問題
�。ㄒ唬┏鞘泄芾斫涃M投入不到位
1、背街小巷和雜居小區(qū)、社會型小區(qū)改造資金投入不足。我區(qū)現(xiàn)有43個雜居小區(qū)、社會型小區(qū)，大都建于八、九十年代，建筑密度大、人口密度高、人員流動快、環(huán)境衛(wèi)生差、基礎設施不完善。近幾年我們改造了10多個，收到了較好的效果。初步統(tǒng)計我區(qū)尚需改造的背街小巷多達44條，僅靠區(qū)一級政府來解決有很大困難，市城管局每年下?lián)苜Y金只有17萬元，資金缺口相當大，還需要進一步加大投入，加快建設步伐。
2、下?lián)艿沫h(huán)衛(wèi)經費嚴重不足。轄區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)范圍內居民住戶總數(shù)為45000多戶，作業(yè)面積近百萬平方米.以此為基數(shù)按標準計算，我區(qū)環(huán)衛(wèi)管理作業(yè)經費為487萬元，市環(huán)衛(wèi)處下?lián)墉h(huán)衛(wèi)經費只有160多萬元。下?lián)芙涃M與實際金額相距甚遠，環(huán)衛(wèi)經費嚴重不足。
3、綠化費用不足。目前沒有一個合理的綠化費用收取依據(jù),綠化費用收取難度大,導致綠化種植后無維護能力。
4、街道、社區(qū)城市管理資金不足。街道承擔組織指導社區(qū)、協(xié)調轄區(qū)單位、處理居民投述等工作，但是沒有預算安排工作經費。在一些階段性、應急性工作中，由上級部門劃撥專款進行整治，不適XX市管理長效機制的建立。
5、城市管理執(zhí)法經費不足。西陵執(zhí)法分局全年的工作經費按支隊給大隊核算經費計劃，共計54萬元，包括二萬一千平方米的拆違費用，十一輛汽車、十輛側三輪摩托車的燃油、修理費、辦公費等全部因公需支出的費用，資金缺口巨大，大隊人員長年加班無加班費，一些拆違工作也因經費問題無法開展。
�。ǘ┎块T合力共管協(xié)作不到位
1、職能交叉，部門協(xié)作不力。城市管理涉及多個部門，加上體制和法律規(guī)定上的不統(tǒng)一，經常導致相互扯皮、推諉，不但工作不能有效開展，而且還影響工作合力的形成。如戶外廣告管理需要涉及工商、交通、建設部門；農貿市場管理需要涉及工商、衛(wèi)生和建設部門；交通秩序維護涉及交通、交警和建設等部門。上述工作相關部門不能協(xié)調配合就會出現(xiàn)管理不到位，形成死角。
2、職權弱化，上下聯(lián)動不力。街道、社區(qū)在城市管理中，針對轄區(qū)具體情況，根據(jù)上級主管部門的管理要求，主要負責落實“門前三包”、社會小區(qū)建筑垃圾清運、野廣告的治理以及居民雜物的清理等工作。各社區(qū)雖然配備了衛(wèi)生專干及衛(wèi)生協(xié)管員，但開展城市管理的職權很弱，僅憑宣傳、教育、勸導、協(xié)調等有限手段很難開展城市管理工作。
3、職能缺失，小區(qū)自治不力。雜居小區(qū)和單位小區(qū)在轄區(qū)占了相當比重。這些小區(qū)由于無人管理或管理不力，市容環(huán)境衛(wèi)生水平無法與區(qū)管作業(yè)地域同步。
4、職責不清，市區(qū)共管不力。市、區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)地段交叉問題。如：常瀏路居委會轄區(qū)安居小區(qū)一直由市環(huán)衛(wèi)處清運，環(huán)境衛(wèi)生由物業(yè)公司負責組織人員清掃。2007年，居民衛(wèi)生費改為水費收取后，物業(yè)公司堅持了1年，從2008年開始，因收取不到其他管理費就撤離出來。目前，安居小區(qū)院內因無人清掃，環(huán)境衛(wèi)生差，居民意見很大，多次反映到市環(huán)衛(wèi)處，至今還沒有解決。其它如香港名店街、北門外正街鐵路壩雅斯等都存在類似情況，影響了轄區(qū)保潔質量。
（三）行政執(zhí)法難題解決不到位
1、行政執(zhí)法主體職責不明確。雖然在我區(qū)成立了城市管理執(zhí)法分局,但職責上沒有明確規(guī)定管什么，管到什么程度。在人事、財務管理上和西陵城監(jiān)大隊沒有隸屬關系，在業(yè)務上西陵大隊主要還是以完成市支隊下達的任務為主，分局只能被動協(xié)調，工作效率低下。
2、行政執(zhí)法人員嚴重不足。城監(jiān)西陵大隊現(xiàn)有城管執(zhí)法人員97名，其中正式隊員54名，協(xié)管員43名，如果按照市委、市政府領導提出的全天候、全時段、全區(qū)域的市容管理要求，以建設部規(guī)定的執(zhí)法人員按5-8‰的比例配置的下限5‰計算，執(zhí)法人員缺口達160多人，缺口比例達60%（以XX區(qū)人口 40萬，流動人口10萬計算），如果以地域面積、街道數(shù)或按在社區(qū)實行網格化管理計算城管執(zhí)法人員，缺口則更大。因人員嚴重不足，迫使隊員長年加班，隊伍長期處在極度疲憊的狀態(tài)。加上經費嚴重不足，加班工資多年來始終未得到解決，加之隊員個人身份問題也沒得到解決，抑制隊員工作積極性和整個隊伍的正常運轉。
3、行政執(zhí)法難度不斷加大。下崗失業(yè)人員和城市貧困人員，受自身條件限制和城市就業(yè)容量限制，占道經營成為他們謀求生活來源的簡單選擇。在實際執(zhí)法活動中，由于切斷了占道經營者的生活來源，暴力抗拒執(zhí)法的事例時有發(fā)生，執(zhí)法隊員的人身安全得不到保障。
4、行政執(zhí)法疏導空間有限。XX區(qū)作為XX市的政治、經濟、文化中心，人口及交通密度大，有限的城市空間幾乎沒有可以作為市容管理疏導的場所，集貿市場、小商品市場嚴重饋乏，原有的農貿市場、小商品市場也有相當一部分改作他用，城市功能的缺失，客觀上造成市容管理的難度。
�。ㄋ模┥鐣䥇⑴c支持不到位
1、全民素質尚待提高。市民的公德意識、法律素質、行為習慣與城市文明發(fā)展的要求有差距。“少數(shù)人清掃保潔、多數(shù)人亂扔亂倒”、“少數(shù)人管理、多數(shù)人旁觀”的現(xiàn)象還比較普遍。
2、社區(qū)自治管理常遇難題。社區(qū)居委會因不具有行政管理職能，一些城管問題因缺乏市民配合難以解決。例如，對裝潢垃圾、無主垃圾以及非常規(guī)垃圾的清除責任問題，對居民區(qū)的違建問題，社區(qū)干部解決不了。不少社區(qū)都是無物管的老小區(qū)，在環(huán)境清掃、居民停車、居民養(yǎng)狗、攤點和違建的控制等方面，工作壓力和難度更大。
三、關于城市管理長效機制建設的建議
（一）健全城市管理投入保障機制，逐步實現(xiàn)足量投入
城市管理事業(yè)要保持健康發(fā)展，必須建立起一套穩(wěn)定可靠的保障體制。應科學測定所需投入，出臺政策，落實資金籌措渠道。
1、基礎設施的資金投入。目前，我區(qū)急需改造的道路有44條，預算需投入資金 3700多萬元，我們建議按照現(xiàn)行的市、區(qū)兩級財政收入6:4的比例分配進行資金投入，爭取用三年時間基本完成改造建設任務。
2、污水外溢、道路維修、綠化管養(yǎng)的資金投入。隨著城市建設的發(fā)展，道路和綠化管養(yǎng)面積在逐年增加，加上XX區(qū)污水外溢的現(xiàn)象比較嚴重，原有的資金投入捉襟見肘。建議污水外溢、道路維修、綠化管養(yǎng)的維護資金按照每平方米5元核算，由市、區(qū)共同分擔足額下?lián)堋?/p>
3、環(huán)衛(wèi)設施的資金投入。垃圾屋、垃圾桶、果皮箱由于各種原因，損壞的頻率快，建議每年按照20%的維修更換率進行建設和維護。
4、雜居小區(qū)綜合改造投入。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分片建設原則對雜居小區(qū)進行綜合改造。
5、執(zhí)法資金的投入。按照城管隊伍的工作職能、工作任務，增加城管人員的數(shù)量，解決經費缺口問題。
�。ǘ└倪M城市管理工作機制，逐步實現(xiàn)“大城管”
1、全區(qū)協(xié)調管理，加強部門聯(lián)動。一是成立區(qū)城市管理協(xié)調委員會。下設辦公室，辦公室可設區(qū)政府辦，負責協(xié)調全區(qū)各單位城市管理工作，負責對各部門、單位的城市管理責任目標的考核。二是繼續(xù)推行一個區(qū)直部門掛點一個社區(qū)。每周定時到社區(qū)開展城市管理工作，由城市管理協(xié)調委員會辦公室負責檢查、督辦、考核。三是把城市管理工作納入各單位年度工作目標體系中，并提高城市管理工作在年度考核百分制中的比重。各單位城市管理工作如受到城市管理協(xié)調委員會通報一次以上的，在評優(yōu)實行一票否決。
2、城市網格管理，整合全區(qū)資源。為了進一步提高城市管理水平，推行橫到邊縱到底的立體化管理，不斷優(yōu)化城市管理執(zhí)法環(huán)境，建立城市管理長效機制，建議將建立城市網格化管理體系納入全區(qū)重點工作安排，在四方堰、紅星路社區(qū)試點工作基礎上，全區(qū)推廣，在社區(qū)建立起網格化管理工作室，街辦建立起城管辦公室，區(qū)建立監(jiān)督指揮平臺，整合區(qū)建管局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)工商分局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)交警大隊、城監(jiān)西陵大隊、街道和社區(qū)等相關職能部門力量，明確責任，界定任務，協(xié)作共管。
3、環(huán)衛(wèi)屬地管理，明確作業(yè)范圍。市、區(qū)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)要么以整塊劃分，打破市、區(qū)兩級作業(yè)范圍，采取統(tǒng)一管理模式，市環(huán)衛(wèi)處全部收到一起統(tǒng)一管理；要么市作業(yè)的居民部分全部下放到各區(qū)管理，對存在爭議的交叉管理地段明確管理主體。徹底杜絕因管理不明、職責不清而影響環(huán)衛(wèi)質量的現(xiàn)象。
4、基層責任管理，強化社區(qū)職能。切實完善基層各XX市管理制度，細化責任，為落實城市管理工作奠定堅實基礎。一是賦予街道、社區(qū)相應的職能和權利，人、財、物給予保障。二是要繼續(xù)按照“屬地管理”的原則，全面落實管理責任制,對轄區(qū)進行全覆蓋的市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管。依托城市網格化的管理，加強對 “門前三包”的監(jiān)控，做到及時發(fā)現(xiàn)，及時解決。對出現(xiàn)問題的單位、個體要追究責任，實施處罰。按照《XX區(qū)城市綜合管理辦法》定期考核，實行經費與考核成績掛鉤，推動基層社區(qū)城市管理工作的落實。建議政府出臺“門前三包”管理責任制度，統(tǒng)一管理辦法，明確責任和獎罰措施，把“門前三包”制度化。
5、小區(qū)物業(yè)管理，彌補區(qū)管真空。建議由市房管部門牽頭，按雜居小區(qū)狀況進行分類，推行不同的物業(yè)管理。對參與雜居小區(qū)管理的物業(yè)公司，政府可以給予一定的政策支持和資金扶持。
（三）完善城管行政執(zhí)法工作體系，逐步實現(xiàn)高效執(zhí)法
1、以合理規(guī)劃為先導，降低執(zhí)法疏導難度。城市管理水平的高低，與市政環(huán)衛(wèi)基礎設施的規(guī)劃、建設是否符合城市管理的規(guī)律、要求密切相關。城市管理中的問題，相當一部分是由于規(guī)劃、建設的先天不足帶來的。因此，要跳出管理抓管理，認真做好規(guī)劃和建設環(huán)節(jié)的基礎性工作，從源頭抓起，制訂全區(qū)城市管理專業(yè)規(guī)劃，完善對廣告店招、夜景亮化、農貿市場、早餐攤點、大排擋、修理修舊攤位、公廁、垃圾中轉站、停車場等城市配套設施的專項要求，發(fā)揮好規(guī)劃的先導作用和約束功能。在老城改造和新區(qū)建設中，要堅持以人為本的理念，高度重視與人民群眾生活息息相關的基礎設施的建設，將有關城市配套設施納入建設規(guī)劃，同步建設、同步驗收。
2、以明確職能為基礎，保證執(zhí)法順利開展。進一步明確執(zhí)法分局的職能職責，建議比照市局的職權，合理明確分局職能職責，并適當賦于一定的審批、處罰權限，便于區(qū)級執(zhí)法分局在轄區(qū)內能順利開展執(zhí)法工作。
3、以人本管理為目標，促進執(zhí)法疏堵結合。一是建議政府辦集貿市場。個人或集體辦的集貿市場，受利益的驅動，常常重收費輕管理，造成集貿市場周邊臟、亂、差現(xiàn)象比比皆是，自產自銷的農民很難進入市場賣菜，客觀上造成集貿市場周邊市容秩序的混亂。二是建議設立“跳蚤市場”和節(jié)假日市場，限時限地規(guī)范經營。對部分區(qū)域實行有條件地適當放開，由街辦或物業(yè)公司進行管理，既滿足市民需求，又減輕市容管理壓力，緩解社會矛盾。三是建議加大投入，合理開辦夜市和室外洗車場�，F(xiàn)有夜市多為自發(fā)形成，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏必要條件，缺乏有效管理，政府應加大投入，創(chuàng)造必要的條件，引導經營者進場規(guī)范經營。
�。ㄋ模┙⑿麄鹘逃L效機制，逐步實現(xiàn)全民參與
1、明確對象，強化各部門對自身在城市管理中應發(fā)揮的作用的認識。由于各部門認識不均衡，導致城市管理工作各自為政，大多情況下城管部門在唱獨角戲，這種局面必須要從思想上加以解決，在實際工作中才能形成工作合力。要切實發(fā)揮各級部門在城市管理中的職能，該哪級管的要管起來，該哪級統(tǒng)的要統(tǒng)起來，增強城市管理工作力度和強度。
2、引導市民，提高市民對城市管理的參與程度。城市管理是全社會的事，有賴于社會公眾的理解、支持和參與。一是要大力弘揚“人民城市人民管，管好城市為人民”的理念，引導市民增強社會公德、衛(wèi)生習慣和城市管理意識，從身邊做起，形成廣大市民共同參與城市管理的社會風尚。二是要大力開展愛國衛(wèi)生運動。要重視發(fā)揮好社區(qū)居委會作為基層群眾自治組織的作用，在居民社區(qū)開展衛(wèi)生自治活動，動員廣大居民自己維護，自己監(jiān)督，自己管理。大力推行“門前三包”，落實沿街單位門前市容環(huán)衛(wèi)責任制，充分調動有關單位參與城市管理、維護市容整潔的主動性和自覺性。
3、營造氛圍，增進市民的理解和支持。要大力營造支持城管、維護執(zhí)法的社會氛圍。要充分利用報紙、電視、廣播等宣傳媒體，以開辟城市管理專欄、專題、熱線等形式，加強正面引導，廣泛宣傳政府加強城市管理的重要舉措，反映城市管理成果，加強政府與市民之間的溝通與互動，形成全社會參與支持城市管理、維護城管執(zhí)法的輿論導向和社會氛圍。
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